外层空间法上的损害赔偿主体问题分析
曹文娟
【摘要】发射国、登记国等相关概念是外层空间法上的核心概念，它们关涉国家的赔偿责任、管辖、控制等关键问题，也是在外层空间活动中必须涉及的问题。外层空间的各个条约对于这些概念规定了相应的情形和关系，但随着空间活动的开展和空间技术和法律问题的产生，这些概念必须进行阐释和明确理解。对此本文从外层空间法的相关主体、主体间的责任分配、及特殊情形所产生的法律问题入手进行了简要的分析，以期对这些概念的及其关系有所深入理解和把握。
【关键字】发射国 登记国 赔偿责任
【作者】曹文娟 中国政法大学研2004级国际法 100088
外层空间法上的许多规定是以空间物体的发射国作为适用法律的连接点的。在发射国为单一国家的情况下，发射国的权利和义务相对来说比较容易确定。但在发射国为复数时，情况可能就要复杂一些，如何处理共同发射国之间的权利义务关系，是一个需要进一步研究的问题。
一、外层空间法上损害赔偿的相关主体
（一）发射国
发射国，依照《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）第七条和《外空物体所造成损害之国际责任公约》（以下简称《责任公约》）第一条的规定，界定“发射国”有四个标准：1、进行发射；2、促成把实体射入外层空间（包括月球和其他天体）的缔约国；3、为发射实体提供领土的缔约国；4、为发射实体提供设备的缔约国。“对该实体及其组成部分在地球、天空、或外层空间（包括月球和其他天体）使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应负国际上的责任。”
和传统国际法上确定责任主体的连接点不同，外层空间法上的责任主体首先确定了“发射国”，其特殊性的原因在于，首先，发射国作为责任的承担者，其熟悉空间物体发射乃至空间物体在外层空间的整个活动它有能力对该空间物体的发射活动进行有效的控制，而发射的失误是造成空间损害的主要原因，因为发射国的标准有四个，由所有发射国承担连带和共同的责任，也增加了求偿者进行索赔的几率。其次，规定由发射国承担责任，可以促使发射国对发射活动进行谨慎、规范和安全的操作，以确保发射活动的安全和顺利。使发射国能够尽到足够的注意义务和进行失误防范，以避免和预防损失的发生。
而发射国对空间物体在发射活动中的责任是不同的，《责任公约》第二条规定“发射国对其外空物体在地球表面及对飞行中之航空机所造成之损害，应负给付赔偿之绝对责任。”以及“第三条遇一发射国外空物体在地球表面以外之其他地方对另一发射国之外空物体或此种外空物体所载之人或财产造成损害时，唯有损害系由于前一国家之过失或其所负责之人之过失，该国始有责任”。可见，为了保证在地面上的人身和财产安全，公约确定了严格责任，加重了发射国的安全责任。对于在外层空间的活动所造成的损害，则由发射国承担过错责任，以促使人们进行大胆探索和利用外层空间的活动。对于不同的空间的损失，规定了不同的归责原则，使得各项利益得到了平衡，使地球上的人身、财产安全和外层空间活动的鼓励之间的冲突得到很好的协调，应当说空间法上的这一独有的责任制度安排是非常合理的。
但问题在于，对于不能证明的发射国的过失，则发射国不承担责任，对于过错的举证和是非常困难的。因为发射活动是由发射国来控制和操作的，而对于受到损害的国家而言，是无法知悉和获得有关发射的数据和信息的。可见，《责任公约》对此的过错的安排还是稍显疏漏，可以考虑将过失的举证责任明确由发射国来承担，而不是求偿国来举证。只有发射国能够举证证明自己在发射活动中没有过错，对所发生的外层空间的损失是没有重大失误和责任事故时，才可以免责。
（二）登记国
登记国，依照《关于登记射入外层空间物体的公约》（以下简称《登记公约》）第一条规定，“登记国”一词是指一个依照第二条将外空物体登入其登记册的发射国。第二条规定，“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所须保持的适当登记册的方式登记该外空物体。每一发射国应将其设置此种登记册情事通知联合国秘书长；任何此种外空物体有两个以上的发射国时，各该国应共同决定由其中的那一国依照本条第1款登记该外空物体”。而《登记公约》中第一条的发射国也同于前述的发射国的四个标准。每一次发射活动，确定登记国是为了使非当事方的受害国、潜在的受害者可以知悉其中的至少一个发射国，以便于在发生损害时依照《外空公约》和《责任公约》向其进行求偿。这也是登记国必须为发射国中的一个国家，非发射国则不能成为登记国的原因。此外，对于每个外空物体应当有其登记国，以便于辨认其所属国。而如果同时有多个发射国，则由其协商确定由哪个国家进行登记。也可能存在发射国和外空物体分属于不同的国家进行合作发射的情形，很常见的如甲国的火箭发射乙国的卫星，甚至丙国、丁国等多国的几个不同的卫星。在此情形，则甲国和乙、丙、丁国等分别为同一发射活动的多个登记国。按照《登记公约》，由登记国进行协商确定其所承担的损害赔偿则。
关于登记国，必须注意的是，第一登记是强制的。依照《登记公约》，“在强制的基础上设置一个由联合国秘书长保持的射入外层空间物体总登记册，……” “每一登记国应在切实可行的范围内尽速向联合国秘书长供给有关登入其登记册的每一个外空物体的下列情报”。公约多次使用的词是“应当”，可见对每一次发射活动进行登记是发射国的强制义务。第二，登记是事先的。发射国在每次发射活动之始而不是在活动中或发射之后进行登记。发射之始进行登记，有助于联合国事先了解该国的发射活动，对于发射失败所造成的损失也便于求偿国进行索赔。责任公约规定，“发射”包含了发射未遂的情形。对于目前有的国家拖延、甚至不进行登记的情况，以逃避自己的赔偿责任，公约对此尚没有相应的责任追究制度和措施，这也导致了相当的空间碎片无法辨认的原因之一。
而登记国对其所登记的空间物体拥有控制权和管辖权。依照《外空条约》第八条规定：“凡登记把实体射入外层空间的缔约国对留置于外层空间或天体的该实体及其所载人员，应仍保持管辖及控制权。射入外层空间的实体，包括降落于或建造于天体的实体，及其组成部分的所有权，不因实体等出现于外层空间或天体，或返回地球，而受影响。”依照国际法，对属于各国的外空物体的控制权和管辖权是一国主权所应有的内容。但是在各个外层空间法的条约中并没有明确规定登记国承担国家责任的内容。从条约的内容可见，登记的作用在于辨认各外空物体的所属国，进而在无法确认其他发射国的情况下，至少确定该登记国为其中一个发射国，来承担对求偿者的赔偿责任。
（三）所有者
这是在外层空间法中没有明确规定的概念，但是却出现在一些关于外层空间法的不规范论述中，造成了发射国、登记国、所有者、主权国等等混乱的使用，造成了理解中的不明所指。甚至最近还出现了比如拍卖月球土地这样的荒唐实践。
对外空物体拥有所有权的主体可以是国家、国际组织等国际法主体，也可以是商业公司甚至个人等非国家机构。在国际法上私人不能成为国际法的主体，外层空间法作为国际公法的分支，私人同样不能作为外层空间法的主体，其所拥有、使用、经营甚至控制的空间物体所造成的损害，是不直接承担赔偿责任的，而是由其所在国来承担的。用所有者的概念作为论述外层空间法问题显然是不严谨的。
外层空间法上的私人外层空间活动所造成的损害，由国家承担责任，进行赔偿，对此也有的国家提出了异议，认为在外层空间活动日益商业化的情形下已经不合时宜了。但我们仍确认其合理性在于，外层空间活动的巨额投资、高风险性，使得私人承担外空活动的负担过重，甚至很容易破产。而国家承担这样的责任也保证了外层空间所造成的巨额损害能够充足的得以补偿。其次，国家和私人机构可以签订相关的协议和强制的保险合同，以化解外空活动的风险，这样国家最终也没有承受过重的赔偿负担。
外层空间法上的一个基本原则，就是外层空间属于人类的共同财产，外层空间的活动应为了全人类的利益。任何国家不得主张主权。《外空条约》第二条规定，“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”这意味着，对于外层空间以及天体、空间资源等任何国家不得以任何方法，包括符合其国内法的规定和法律原则取得主权和管辖权。国家可以对其已经登记的空间物体拥有控制和管辖权，但对外层空间、天体、空间资源则不得为任何国家和私人所主张主权和权利要求。
对《外空条约》中的“人类共同财产”，不得主张主权和进行占有的规定，是仅在于约束国家还是约束作为国际法主体的国家、国际组织还是除此之外还约束私人和商业机构？对此有人理解为，根据“法无明文禁止即自由” 的法理原则，外层空间法禁止的是国际法主体进行占有外层空间的空间和资源，但并没有禁止私人和商业机构进行占有，进而可以获得所有权。依照此种主张，美国就有私人商业机构向政府提出了申请月球土地资源的许可，进而取得了月球的“土地许可证”。 最近北京又出现了注册为“月球大使馆”公司，以每6亩298元公开售卖月球土地的行为。
对此我们应认识到，首先，在我们国家私人并不是土地的所有者，只能有土地的使用权。就是在英美国家，私人虽然可以拥有对其国内土地的所有权，但是对于月球土地等外层空间资源，依据国际法属于人类的共同财产，任何国家都没有权利进行处置和授予私人所有。根据“人不能从无权利者处取得权利”的法理，私人从其本国取得的所谓“月球土地售卖许可证”也是不合法的。其次，就太空资源主张所有权，就目前的外层空间技术和活动发展水平而言，也是不现实的。毕竟，太空资源并还不像地球土地资源这样如此方便易得的进行占有、使用、收益和处分，进行外层空间活动仍需要高额的投资和承受巨大的风险，需要各国国家之间进行合作和协助进行更好的开展。某一个国家主张对外层空间的主权也是其所力所难及，也是对其他国家不公平、不安全的。可见，在外层空间法上所有者的概念是不成立的。
（四）关于个人和商业组织在外层空间活动中的责任追究与求偿
个人和商业组织，对其进行的外层空间活动，所造成的损害是不直接进行赔偿的，其不能作为国际法主体直接承担外空法上的责任，所造成的损害应由所在国承担。对于其所在国的连接点却没有明确，是指该个人和商业组织的所属国籍还是进行发射活动的所在地国？比如一个甲国的商业组织，到乙国取得了发射的许可证，再从丙国的场地和设备上进行发射活动，到底由哪国承担赔偿责任？依照《外空条约》和《责任公约》的规定，发射国是从实质发射的角度来定义的，即无论发射者的私人机构是属于哪国国籍，只要是符合该公约中构成“发射国”的条件的缔约国，都应承担赔偿责任。
而私人机构作为求偿者，其也不能作为国际法主体直接提出赔偿要求，而应由所在国向责任国提出。依照《责任公约》第八条规定，“一国遭受损害或其自然人或法人遭受损害时得向发射国提出赔偿此等损害之要求；倘原籍国未提出赔偿要求，另一国得就任何自然人或法人在其领域内所受之损害，向发射国提出赔偿要求；倘原籍国或在其领域内遭受损害之国家均未提出赔偿要求或通知有提出赔偿要求之意思，另一国得就其永久居民所受之损害，向发射国提出赔偿要求。根据这一规定，受害人可以通过其本国、损害发生地所属国家和永久居住地国三个渠道提出其赔偿要求。根据国际法的一般原则，一国可以就该国或其国民所遭受的损害，但不能就其他国家国民或无国籍者向另一国提出赔偿要求。该公约的这一规定突破了国际法的这一原则，是国际法求偿规则的一个重要创新。
二、发射国和登记国的责任关系
为什么外层空间法上的各个条约既规定了发射国又规定了登记国？两者有无重复之处？在实际的损害赔偿中两者之间的责任关系如何处理？甚至有学者提出了损害赔偿问题上外层空间法条约上主体问题规定了混乱和错位，是公约用词不当。
外层空间法上规定发射国和登记国是侧重于明确造成损害时的责任承担、确认外空物体的所属国的角度，以便于受害国进行求偿，确认外层空间碎片和坠落到地球表面的外空物体的所属。从这点上这两个概念是有其规定了原因的，也是合理的。
然而却忽略了外层空间损害的实际成因，外层空间活动与所造成损害之间的因果关系，和实际中关于运载火箭系统和商业发射服务情况，进而导致了在责任关系上的不明确。
根据责任公约，两个或两个以上的国家共同发射空间物体时，对所造成的任何损害应共同及分别承担责任，但是责任公约对共同发射国间内部责任如何分摊并未做具体规定，这就需要有关国家协商解决。
一种可供解决的办法是在发射阶段即从运载器点火至运载器分离，应由提供发射服务的国家负责。在卫星运载火箭分离之后的整个运行阶段，则应由卫星所有人和经营人所属的国家负责。以“箭星分离”作为发射国和卫星所属国承担责任的分界点。
在国际商业发射服务中，中国只是提供发射服务的发射国，而不是卫星的经营国或制造国，中国只能对发射阶段可能造成的损害负赔偿责任，对于卫星在发射成功后的运行和经营过程中的任何时候所发生的损害，中国不再承担任何赔偿责任。
为了明确中国作为共同发射国的责任以及责任限度，在为香港发射亚洲1号卫星时，中国政府于1990年3月16日与英国政府达成如下协议。对于亚洲1号卫星在发射阶段，即从发射器点火至卫星与发射器分离，对其他国家或国民造成损害，中国将根据责任公约和外空条约及其他国际法原则承担责任。
据此，中国作为发射国的赔偿责任，仅限于发射阶段造成的损害。英国作为亚洲1号卫星的所有人和经营人的所在国，是该卫星的登记国，属于共同发射国，并对该卫星在发射成功后的整个运行和经营阶段承担责任。上述中英之间的协议具有重要意义，并在以后中国承担的国际商业发射服务中多次采用。
三、确定发射国和登记国的几个需要探讨分析的问题
（一）公海上发射外空物体，发射国如何确定。
由发射工具的国家为发射国还是批准发射的国家为发射国？在“海上发射”计划的实施过程中就出现了有关的法律问题。
例如，在该卫星发射服务中卫星实际的“发射者”不是国家，而是一家得到美国国家空间物体发射许可的私人公司，而该私人公司可能会在公海上从一艘悬挂利比里亚国旗的船只的甲板上发射属于自己的空间物体，并且该公司又是在附属于英国的卡门群岛上。这个计划的实现在国际空间法的适用问题上提出了很多的问题。比如说根据海洋法的规定，用于发射服务的平台应该是属于利比里亚国家司法管辖之下；而根据国际空间法的有关内容，在所发射的空间物体造成一定损害的情况下，根据1972年的《损害赔偿责任公约》以及1975年的《登记公约》的有关内容，利比里亚将要作为发射国或者作为促使发射国而承担发射国的国家责任。为此在所有的计划参加国之间就有关损害责任的承担国家问题展开了讨论。根据俄罗斯和乌克兰代表的意见，应该由美国来承担有关的损害赔偿责任，因为正是美国发放了有关这个发射活动的许可证，而有关的公司仅仅是发射活动的组织者。
此外，从航天飞机上发射外空器，发射国如和确定？当外空器是从飞行的航天飞机上发射时，发射是从航天飞机起飞时起算还是从发射火箭飞离航天飞机的时刻起算？为批准发射的国家还是航天飞机所在国为发射国？这个问题也在讨论。
根据《外空条约》和《责任公约》的关于发射国的四个标准和确定原则，如果符合其所规定的四个标准的缔约国，则都可以视为“发射国”，进而可以向之提出赔偿要求。这样可以扩大索赔的范围和几率，以确保因为发射外空物体而受到损害的国家得到补偿。
（二）使用已经用过的发射器进行再次发射，是由原发射国还是后发射国承担责任？
目前只有美国方面会涉及到这样的问题。对此问题尚有一些争论。从外层空间法的角度，如果把每一次发射所使用的发射器都视为是第一次新的发射器，从而免除了对此前用该发射器所进行的以往发射活动所留下的隐患等对在后发射所造成的损害的追溯效力。这样每一次所使用的发射器仅对当次发射活动所造成损害而言，则可以明确各次发射和发射方之间的责任分界。如果对所使用的发射器进行了转让，则由受让该发射器的主体的所属国来承担赔偿责任。对于此前使用该发射器所进行的活动则由原先的转让者的所属国来承担。也即所使用的每个发射器仅对其进行的发射活动时造成的损害由其在发射当时的所在国承担责任，而没有追溯效力。
（三）卫星等外空物体在发射以后进行转让，登记国如何确定？
当已经发射到外层空间的卫星等外空物体在地球静止轨道上运行时进行了转让，其登记国方面，可以有两种情形。一是受让该外空物体的受让者所在国是原始的发射国之一的，则依照《登记公约》的规定，只有发射国之一可以作为登记国，以便于明确辨认外空物体的所属，进而追究发射国的赔偿责任。这样可以在联合国和相关机构处进行变更登记即可，受让者的所在国即可成为登记国，其间的权利义务可以依照协议进行约定。
二是如果该外空物体的受让者所在国不是原始发射国而是非发射当事方的任何其他缔约国，则其能否成为登记国，或受让原发射国的地位？其间的权利义务又如何分配？依照《登记公约》，“登记国”一词是指一个将外空物体登入其登记册的发射国。可见该受让者的所在国是不能进行变更登记成为登记国及原始发射国的。在目前的条约规定的情形下，作为登记国的发射国必须将外空物体置于其控制和管辖的范围内，无论该外空物体是在外层空间中还是外空的天体上。如果该外空物体被转让以后，则该转让者的登记国则难于再对之进行控制、管辖和经营使用。因此，有的美国学者提出，依照《登记公约》的原则和精神，对外空物体的转让协议应当给转让者留有一定的继续控制和管辖该外空物体的权益。
国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发《国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要》的通知
国家经贸委办公厅 等
国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发《国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要》的通知
国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅
国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发《国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要》的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市经贸委（经委、计经委）、劳动（劳动人事）厅（局）、总工会、全国城镇集体经济研究会理事单位：
现将国家经贸委、劳动部、全国总工会和全国城镇集体经济研究会联合召开的国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要印发你们。希望你们结合本地实际情况，研究采取切实可行的政策措施，积极推进企业富余人员分流和“企业办社会”分离的工作。
国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要
1995年5月28～30日，国家经贸委、劳动部、全国总工会和全国城镇集体经济研究会在南京市联合召开了国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会。会议听取了国家经贸委副主任陈清泰、劳动部副部长林用三、全国总工会副主席方嘉德、全国城镇集体经
济研究会会长戴苏理和执行会长何光等同志的讲话。江苏省委副书记许仲林和副省长于兴德同志也到会并讲了话。上海、南京、成都、福州、平顶山等地的代表在大会发言介绍了有关经验。现将会议情况纪要如下：
一、分流、分离、势在必行
富余人员分流和“企业办社会”转制是建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的重要步骤，对企业改革、经济发展和社会稳定都具有关键性意义。这是与会者的共识。
据悉，目前全国国有企业富余人员不少于1500万人。若按人均年工资4500元计，企业每年多开支工资675亿元。
上海市总工会对9626户企业的调查统计显示，1994年6月底，尚未安置的下岗待工人数占职工总数的5．2％，男女职工分别为4％和7％，他们中间56．8％是36～45岁的大龄职工。另据有关部门统计，全国放长假待岗人员已达300万人。
目前全国企业自办的中小学校有1．8万所，在校学生610万人，教职员工60万人，每年办学经费约30亿元（不包括基建投资）。全国企业与非卫生部门自办的卫生机构11万个，约占全国卫生机构的2／3，职工140万人。企业自办其他后勤服务单位更普遍。
“企业办社会”和富余人员问题，不仅导致企业低效、财政减收、资源浪费和机制僵化，已成为国有企业深化改革、增强活力的严重障碍，而且将影响社会稳定，已到了非解决不可的时候。
二、既要积极，又须慎重
鉴于这两大问题成因复杂，涉及面广，同职工切身利益息息相关，企业间、地区间差异又相当大，且目前劳动力市场和社会保障体制尚在建立过程中，因此，与会者认为，这些问题的解决，既要积极，又须慎重，应把握好如下原则：
1．分离分流是企业的事，更是政府的事。要坚持从实际出发，尊重群众首创精神，允许多种可行形式并存、竞争，不搞“一刀切”。同时注意治标同治本衔接，使解决现实问题的过程成为促进我国逐步建立企业破产、减员和社会保障、再就业相结合的新机制的过程。
2．要正确处理改革、发展和稳定三者关系，充分发挥政府、企业和职工三方面积极性，十分重视依靠全社会各方面的力量，按照小平同志讲的三个“有利于”积极探索解决途径。
3．要坚持党的“一切为了群众”、“一切依靠群众”的宗旨和路线，立足于人力资源开发和利用，组织分流职工和分离单位开展“第二次创业”，发展劳动力市场，广开就业门路，为企业自主用工、职工自主择业创造条件。
三、“企业办社会”分离：经验与难点
1．“企业办社会”转制，实质是社会职能同企业经济职能分离，实现服务事业社会化。这种职能分离，目前能一步到位的极少，大多企业采用多种形式、分步实施。
——先改造，后分离。太原绒织印染厂先给待分离单位适当投入，添置设备，培训人才，让其形成独立经营基础后直接进入市场。
——先承包，后分离。西北国棉七厂实行医院、学校经费总承包和其他后勤服务单位工资奖金总承包，待承包单位具备条件时再分离。
——先在企业内部实行职能分离。攀钢集团将分散在各二级单位的服务部门分离出来，在全公司范围内组建了专业化的服务经济实体。
——采取双重身份的不定期过渡形式。中航成都发动机公司职工医院，由市卫生局授权增挂“成都市新华人民医院”院牌，全面开放社会医疗服务，企业定额拨给医院事业经费，逐年递减，医院自求收支平衡，但未定分离期限。
——由企业同政府部门签订了明确的分步到位协议。太原钢铁公司已同当地教育部门达成5年内分步移交企业自办中小学的协议，企业支付的教育经费以1994年实际支出为基数，逐年递减20％。
2．据与会者反映，“企业办社会”职能分离，当前存在如下难点：
（1）政府接纳能力不足，关键是经费。如成都市企业自办中小学若全部分离出来，一年需办学经费1．8亿元，市政府目前尚难承受。
（2）企业担心医院、学校交出后反而加重负担。据12个“优化资本结构”试点城市调查，职工医药费相当工资总额的比例，有自办医院的企业为6．7％，而城市平均为9．7％。青岛市一个矿办学校交县办后，学校“集资”、派车、要煤，企业都不敢拒绝，因有职工子女在校上
学。
（3）有些厂办学校或卫生机构没有竞争力，或者当地同类机构已饱和，分离后很难生存。而办得好的职工子弟学校，企业则担心交出后可能降低教学质量，影响企业职工队伍稳定。
（5）企业内部单位分离经营后增加纳税环节，企业顾虑重复纳税或加重税负。
四、富余人员分流：经验与困难
1．企业富余人员分流，经各方努力，收到了一定成效，但分流的难度也在加大。上海市总工会调查的9626户企业，从1993年1月至1994年6月，共分流安置了下岗待工人员289644人（次），但仍有199038人尚未安置，其中21．8％已下岗两年以上。从动
态看，未安置人数逐年增加，下岗待工周期趋长。已分流安置的人员，按途径分，26．1％为企业内部转岗和三产安置，5．2％为劳务输出，其余68．7％依次分别为：企业内部待退休17．9％，流向社会15．0％，留职停薪12．4％，调出人员12．0％，提前退休6．9
％，其他4．5％。可见，其中仍有不少遗留问题，但这是现有环境中的可行办法。
2．目前企业富余人员分流安置工作分别在企业、产业部门和社会三个层次进行。1994年，全国领取失业救济金人数不到富余人员数的20％。这表明，80％以上富余人员的分流安置任务仍由企业与产业部门承担。
许多企业建立了内部“劳动力市场”。例如，唐山钢铁（集团）公司组建了劳动实业公司作为企业劳动力资源的“蓄水池”。它无条件地接收主体生产单位的下岗职工，组织转岗培训和劳动力供需洽谈、双向选择。同时，组织未上岗职工开展生产自救和从事临时性劳务。目前一般企业
分流富余人员的门路主要是发展多种经营，特别是第三产业。
产业层次组织分流安置工作，成效较显著的是上海纺织和北京一轻。上海市纺织国有资产经营管理公司成立了劳动力置换公司，作为其系统内劳动力结构调整中实施战略决策、协调、策划和置换的宏观调控机构，但不包揽富余人员安置任务。它与分设在上海纺织各行业的16个工作站
组成网络，共享信息，联手操作，指导企业组织分流安置，或接受企业委托帮助策划和协调。该公司同上海航空公司联手组织纺织女工报考空中乘务员，有2317人报名，录取18名。由此引发的“空嫂效应”，大大促进了纺织职工的再就业。仅招收“空嫂”三个月间，上海纺织职工就
分流15846名。上海纺织系统通过企业自行开拓就业门路、输送劳动力市场、职工挂职自谋出路、大龄职工“离岗不离编”集体劳务输送和年老体弱者退养等“五座桥梁”，自1991年以来已减员15．7万人，占1991年职工总数55．16万人的28．5％。
北京一轻总公司结合国有资产存量调整，成立京轻劳务开发公司。它以转业培训和信息交流为中心组织职工分流。培训项目面向市场需求。通过培训，职工不仅学了新的技能，而且增强了自主择业意识。“退二进三”试点单位北京火柴厂，经培训后，35％职工自己找到了就业门路。
社会分流安置，是以劳动部门为主，综合运用国家政策扶持和职业介绍、就业培训、失业保险和劳服企业等就业服务手段，促进失业职工再就业的实现，并帮助企业分流安置富余人员。当前的任务是按照国务院办公厅转发的劳动部报告在全国实施“再就业工程”。
3．据地方与企业反映，当前企业富余人员分流的困难主要是：
（1）富余人员分流安置的关键是开发，开发性安置和转业培训需要一定资金投入，但目前大多数企业和地方产业部门缺乏资金来源。
（2）由于失业保险制度还不完善，承受能力有限，社会安置路子不宽，企业仍担负着主要安置任务。
（3）由于社会保障制度尚不健全，部门之间、所有制之间、地区之间、企业之间差异较大，制约着劳动力的合理流动。
（4）国务院1993年发布的《国有企业富余职工安置规定》（国务院第111号令）规定的国家扶持企业发展多种经营分流安置富余职工的减免税政策，在财税体制改革后，许多地方难以继续执行，从而企业分流安置的难度增大。
（5）由于一些企业经济效益不好，有的处于停产、半停产状态，国务院关于保障职工基本生活和《关于发放国有企业流动资金贷款的紧急通知》银传〔94〕34号）规定的基本生活费在一些地方和企业还不落实，形成不安定因素。
五、鼓励社会各方面兴办集体企业、股份合作企业、中小企业，发挥它们对分流、分离的作用
1．与会者普遍认为，企业富余人员分流和“企业办社会”职能分离，完全依靠完善社会保障制度不行，从根本上要着眼于发展经济创造新的就业机会，需要国家从总体战略和各方面具体政策上鼓励以公有制为主体的多种经济成份、多种企业形式共同发展。公有与私有企业要共同发展
。公有企业中，国有与非国有企业也要共同发展，国有企业、集体企业、合作企业和股份合作企业都是公有企业。
2．与会者分析了集体企业对就业安置作出的贡献及其面临的困难。70年代末、80年代初，面对1700万待业青年需要安置就业的压力，根据国家、集体、个人一齐上的“三结合”就业方针，各地方和企业按照“组织起来就业”的方针，大力兴办集体企业，成了当时安置就业的
主渠道之一。1984年城镇集体企业职工人数比1978年增加1168万人，增长57．0％，同期国有单位增加1186万人，增长15．9％，二者净增绝对数十分接近，增长速度则集体企业大大快于国有单位。但是，由于多数城镇集体企业继续沿用“二国营”模式，并受不利发
展的政策制约，80年代中期以后，集体企业职工人数增长趋向停滞。1992年同1986年相比，国有单位职工人数增长16．7％，而城镇集体企业仅增长5．8％，1993年还比1992年净减228万人，1994年比1993年继续减少182万人。有鉴于此，与会者呼吁
政府研究、调整对城镇集体企业的政策，以加快集体企业的改革和发展。
3．会上交流的上海推行股份合作制促进国有企业人员分流、职能分离的经验引起与会者的兴趣。上海在国有企业推行股份合作制的做法大体有三类。
一是国有大中型企业将辅助部门分离改组为股份合作企业。如天原化工厂的运输队独立组建为股份合作企业“天原运输开发公司”，有偿租赁天原化工厂31辆卡车和加油站、维修工场，自主经营，自负盈亏。该公司110多名职工全员入股出资30万元（150股，每股2000元
）。职工按完成的运输量计酬。改制前，一到下午二、三点钟就不肯再出车；改制后，主动揽活，随叫随到，加油站24小时对外服务。天原厂过去每年给运输队补贴约80万元，工资福利开支约90万元，改制后不仅免去了这些支出，而且每年收入租赁费50．5万元，增收节支合计2
00多万元。该公司从1993年7月1日成立至1995年3月底已实现利润322万元。它用利润再投资，加上贷款，已添置10辆卡车，并引进世界先进洗车设备对外服务。
二是国有企业开展多种经营、分离富余人员组建的股份合作企业。仅杨树浦区现在已办105家，职工2万多人，注册资本近2亿元，多数是职工股。宝钢新事业发展总公司也已于1993年改组为股份合作企业。
三是国有小企业由全体职工出资买断产权，改制为股份合作企业。国有弄堂小厂上海灯具厂由全厂202名职工一次买断，同时承担87名退休职工医药费、补助金等义务，于1994年4月改制为股份合作企业。股份全部为职工个人股，每人认股额依岗位工资系数与贡献有所差别，
人均5000元，经营者认股为平均额的3倍。改制后，全厂职工同舟共济，加快了企业转机、改造和开发步伐。1994年4～12月实现利润比上年同期增长1倍，1995年1～4月又比上年同期增长近2倍。
4．会议交流了各级工会兴办工会企事业和职业介绍机构帮助分流富余人员的经验。1994年底，全国工会企事业单位已达13万个（其中经营性实体6．4万个），就业人数90万人，其中安置企业富余人员、困难职工家属和社会失业人员67万人。它们是以工会投入为基础兴办
的社团集体所有制企事业。重点发展直接为职工提供社会化服务和增强保障功能的产业，如职工消费合作社、职工住宅合作社、职工城市信用合作社、职工互助共济和互助保险合作社等等，并正在加快建立促进企业富余人员分流的再就业服务体系。工会系统举办的职业介绍机构成功介绍7
．8万失业职工再就业，培训失业人员78万人次。30多个城市工会开办了以介绍失业职工和富余人员临时性就业为主要目的的扶贫解困贸易市场和扶贫基地，安排了近50万下岗人员就业。他们发展职工技协组织的功能，推广应用新工艺、新材料，开发新产品，稍加扶持，就迅速形成
实体。工会系统的文化宫、俱乐部、体育场、疗养院和休养所等也向社会开放，发展旅游服务和文化娱乐事业。目前，各级工会正以股份合作制和会员合作制作为工会社团集体所有制的基本实现形式，进一步发展工会企事业。
5．会议也交流了发展各种形式的中小企业促进就业的经验。在辽宁省，近三、四年来，区街经济的发展成为城市经济的新的增长点。全省区街经济产值从1990年80亿元增长到1994年700亿元，1994年仅纳税就达30亿元。区街经济灵活多样，创新力强，国有大企业
不易跳出本行业圈子去办的那些高新技术企业，区街经济却能兴办。
6．与会者认为，集体企业尤其是股份合作企业的发展，可以为创造就业机会、促进国有企业职工分流作出重大贡献，但当前政策环境并不宽松。
（1）有关部门现行的经济类型划分标准规定，只有“使用集体投资举办的企业”或者“个人通过集资自愿放弃所有权”的企业才能认定为集体企业。这就排斥了劳动者自愿组合、自筹资金实现劳动合作的企业，与鼓励劳动者组织起来就业的方针背道而驰，而且要劳动者“自愿放弃所
有权”，显然是对劳动者的剥夺。
（2）有关部门关于集体企业国有资产产权界定的行政法规只讲“产权界定遵循‘谁投资、谁拥有产权’原则”，即只承认资本增殖，不承认集体企业职工的劳动合作与劳动增殖。这将使集体企业产权受极大损失。此外，它还将集体企业税前还贷形成的资产界定为国有资产，也使国家
政策失信于民。这些规定已在不少地方引起企业和职工的疑虑，对国有企事业单位继续扶持兴办集体企业、股份合作企业产生不利影响。
（3）对股份合作企业职工自筹资金的股息完全等同于股份公司分红征收个人所得税，使职工出资承担了企业风险反而比银行存款和买国库券吃亏，因而限制了职工自筹资金、自愿组合股份合作企业的积极性。
（4）集体企业、股份合作企业的融资渠道不畅。银行信贷规模控制先保国有企业，往往无力顾及集体企业、股份合作企业的贷款需求。
六、政策建议
1．企业富余人员分流和“企业办社会”分离是关系到改革深化、经济发展和社会稳定大局的结构性重大调整，任务重，难度大，影响深，亟需制定战略规划和配套政策，并纳入正在制定的“九五”计划，以便指导和支持各地因地制宜、因势利导、分步实施。
2．分流、分离组建的新企业，应立足于尽早建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新机制。政府要制定鼓励新企业建立新机制的政策，并改变现行法规、政策中限制新企业建立新机制的那些条款。
3．建议废除现行经济类型划分标准中关于“个人通过集资自愿放弃所有权”才能被认定为集体企业的不合理规定，并制定与落实鼓励自愿组合、自筹资金的“组织起来就业”的政策。
4．今后国有企业扶持兴办分流、分离企业，不管什么形式，一开始就应明确界定彼此的产权。采取借贷、租赁和产权有偿转让办法的，要签订双方权利、义务明确的合同。作为投资的，在享有权益的同时，应对企业承担责任。
5．为了动员各方力量共同做好分流安置富余人员工作，建议提出，凡安置下岗待工人员比例达到劳服企业标准的各方兴办的企业，应平等享受劳服企业的优惠政策。
6．为了鼓励和支持职工自筹资金，通过劳动合作创造就业机会，建议对股份合作企业中职工股金所得相当于银行利率（含保值补贴率）的股息免征个人所得税，同股份公司股东分红收入区别对待。这是现代市场经济国家的通行做法。
7．要多方筹资、落实分流安置资金来源。建议筹集国有企业富余人员安置专项基金，用于结构调整中的职工安置。
8．建议制定与实施鼓励、扶持中小型企业发展的政策，包括金融、税收、信息、培训和咨询服务等各方面的扶持。
9．请各地政府部门认真贯彻国务院1993年第111号令，企业为安置富余职工而兴办的三产企业的减免税政策，可按财政部和国家税务总局联合下发的财税字〔1994〕001号文规定的劳服企业应享受的税收优惠政策执行。
1995年11月24日
