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关于肿瘤放射治疗剂量学的若干规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 05:52:07  浏览:9966   来源:法律资料网
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关于肿瘤放射治疗剂量学的若干规定

国家计量局 卫生部


关于肿瘤放射治疗剂量学的若干规定

1985年5月25日,国家计量局、卫生部

本规定包括150—400KVX线机产生的X射
60 137
线、 Co、 Csr射线治疗机的γ射线、加速器产生的
1—25MVX线和高能电子束的剂量测定方法,以及关于治疗计划、记录和病例剂量报告的一些规定。由于临床剂量测定仍以电离室为主要测量工具,并且国家已建立照射量基准和部分地区的次级标准。因此,本规定内容只适于电离室测量。

第一章 有关主要名词的规定
射线质:射线质指的是射线能量,主要表示射线贯穿物体的能力。用电离室测定射线剂量时,室壁材料和介质材料的阻止本领以及照射量仪表显示的读数计算吸收剂量时所用的转换因子等均与射线质有密切关系。唯有射线质为已知时,才能采用相应能量的射线的物理参数表和曲线。
照射量(X):照射量X是dQ除以dm所得的商,其中dQ的值是在质量为dm的空气中,由光子释放的全部电子(负电子和正电子)在空气中完全被阻止时,在空气中产生一种符号的离子总电荷的绝对值。
dQ
X=----
dm
单位:C/kg
照射量的原用单位是伦琴(符号R)
--4
1R=2.58x10 C/kg(严格相等)。
测量照射量必须在满足电子平衡条件下进行,即进入体积元的次级电子总能量等于离开该体积元的全部次级电子的总能量。当X线的能量小于2MV,γ线的能量小于几MeV时,电子平衡条件是可以建立的。根据照射量的定义和放射治疗设备发展的情况,照射量不再用于临床剂量。
吸收剂量(D):吸收剂量D是dE除以dm所得的商,其中E是致电离
辐射给与质量为dm的物质的平衡能量。
dE
D=------
dm
单位:J/kg
吸收剂量单位的专名是戈瑞(Gy),1Gy=1J/
kg,吸收剂量的原用单位是拉德(rad)。
--2
1rad=10 J/kg=1cgy
以下有关名词参看图1。(略)


射线源(S):在没有特别说明的情况下一般指放射源前表面的中心,或产生射线的靶面中心。对电子束取在出射窗或散射箔所在的位置。
射线中心轴:表示射线束的中心对称轴线。临床上一般用放射源S通过最后一个限束器中心的连线作为射野中心轴。
射线照射野(A):表示射线束经最后一个限束器后中心轴垂直模体时通过模体的范围,它与模体表面的截面即为照射野的面积。对于旋转治疗或对固定SAD照射,截面取在旋转中心的深度处临床剂量学中规定模体内50%同等剂量曲线的延长线交于模体表面的区域为照射野的大小(图1中的A0为表面照射野)。
参考点(P):一般情况下,为剂量计算或测量参考,规定模体表面下射线中心轴上的一点,如400KV以下X射线,参考点取在模体表面,对高能X线或γ射线参考点取在模体表面下最大剂量点位置,其位置随能量而定。模体表面到参考点的深度为参考深度(d0)。对应不同射线质所规定的参考深度d0见表1。
校准点(C):在射线中心轴上指定的测量点。模体表面到校准点的深度为校准深度dc 见表1。
表1 参考深度(d0 )与校准深度(dc )
----------------------------------------------------------------------------------------
射 线 质 |d0 (cm)‖ 射 线 质 |dc (cm)
----------------------------|------------‖----------------------------|--------------
150KV—400KVX射线| 0 ‖15KV—10MVX射线 | 5
80 | 0.5 ‖137 60 |
Cor射线 | ‖ C3、 Cor射线 | 5
4MVX射线 | 1.0 ‖11—25MVX线射 | 7
6MVX射线 | 1.5 ‖26—50MVX射线 | 10
8MVX射线 | 2.0 ‖1—5MeV电子束 | 0.5
10MVX射线 | 2.5 ‖5—10MeV电子束 | 1.0
15MVX射线 | 3.0 ‖10—20MeV电子束 | 2.0
20MVX射线 | 4.0 ‖20—50MeV电子束 | 3.0
30MVX射线 | 5.0 ‖ |
----------------------------------------------------------------------------------------

源—皮距(SSD):表示沿射线中心轴从射线源到模体表面的距离。
源—瘤距(STD):表示射线源沿射线中心轴到肿瘤内所考虑点的距离。
源—轴距(SAD):表示射线源到机器等中心的距离。
平衡帽(套):测量照射量时为满足电子平衡条件,在测量仪电离室头上附加的帽。
中心轴百分深度量(PDD):模体内射线中心轴上任一深度的吸收剂量率D(d)与射线中心轴上参考点吸收量剂率D(d0)的百分率。即:
D(d)
PDD=----------×100%
D(d0)
组织空气比(TAR):定义为模体内射线中心轴上某一点的吸收剂量率DT 与移去模体后空间同一点在自由空气中的小体积组织内的吸收剂量率DTa之比。即
DT
TAR=----。
DTa
组织最大剂量比(TMR):模体内射线中心轴上任一点吸收量剂率D与模体中最大剂量点处的吸收剂量率D(dM)之比,即

TMR=----------。
D(dM)
反散射因子(BSF):模体内射线中心轴上最大剂量点的吸收剂量率D(d0)与空气中该点吸收剂量率D(da)之比,即
D(d0)
BSF=--------。
D(da)

第二章 吸收剂量的测定
用带有空腔电离室照射量仪表测定光子束、电子束的吸收剂量分两个步骤进行:第一步将空腔电
60离室在X射线或 Coγ射线下校准,目的是校对照射量仪表的刻度;第二步将校准过的照射量仪表的电离室放到介质中测定吸收剂量,这时仪表的测量值
60
是以伦琴,或“ Co伦琴”为单位。然后,通过仪表
读数校准因子和吸收剂量转换因子,计算出吸收剂量。具体方法如下:
一、对治疗机的基本要求
应符合国家标准中规定的要求。
二、水模体中吸收剂量的测定
(一)测量条件:
1.照射量仪表:
(1)为保证测量值的准确可靠和量值的统一,所使用的照射量仪表必须每年经计量部门标准实验
60
室校准一次,给出60—250KVX射线及 Coγ射线的
60
照射量校准因子No在 Coγ射线校准时,电离室应
加上平衡帽。使用仪表前,应按照射量仪表说明书上的要求检查仪表的稳定性或调节仪器的灵敏度;然后检查仪表的漏电、零点漂移等,使其对测量值的影响在1%以内。如不符合要求,要查明原因排除故障。仪表经修理后,必须送计量部门重新校准。
(2)对电离室的要求,电离室体积小于1立方厘米,外径小于1厘米。电离室能量响应在60—250KV X射
60
线和 Coγ射线(加平衡帽)范围内,校准因子N的
变化不大于5%。电离室的杆效应(即电离室除灵敏体积外的杆部分受照射后而附加的电离电流)要小于1%。
(3)有效测量点:对X、γ射线建议将电离室的几何中心定为有效测量点;对电子束建议将电离室有效测量点定为从几何中心向射线源方向移3/4r,r为电离室内半径。
(4)备有足够长的电缆并加电离室防水套。
(5)根据实际情况选择合适的测量量程。
2.水模体
水模体壁用有机玻璃或聚苯乙烯制作。使用中要求在最大照射野边缘外至少有5厘米的富裕,一般为30×30×30厘米。如果备有电离室插孔,孔与电离室要密合,不能有空隙。
3.其它必备用具:
计时器、温度计、气压计(如没有此项设备,可向当地气象台索取测量时的大气压值)、电离室支架、测距尺等。
(二)测量方法:
1.校准点吸收剂量的测定:
(1)将带上防水套的电离室有效测量点放在水模体中心轴的校准深度处(见表1)。如果水模体备有电离室插孔,就将电离室插入孔内固定好。测量前,电离室在水模中至少要放置15分钟,以保证温度平衡。
(2)选择被测照射野大小,源—皮距离(SSD)。
(3)选择过滤板、能量(如KV)等。
(4)测量水模体内温度、大气压以备计算空气密度修正值K。
(5)开机出射线,从照射量仪表上读取3—5个读数,并得出仪表平均读数Ro为减小测量误差,最好用累积剂量读数。
(6)校准点处吸收剂量D(dc)的计算:
对X射线和r射线:
D(dc)=0.01·R·N·K·F (i)
对电子束:
D(dc)=0.01·R·N·K·CE (ii)
式中,D(dc)为水模体中电离室被水所代替时,
校准点的吸收剂量,单位是Gy;R为照射量仪表读
数,伦琴;N为照射量仪表的校准因子,对100KV以
60
下X射线,用相应的HVL的校准因子,对 Coγ射线
60
和高能X射线或电子束均采用 Coγ射线的校准因
子;K为空气密度修正因子。
273+t Po
K=------------·---- (iii)
273+20 P
其中t、p为测量时的水温(℃)和大气压;po为
标准大气压,与p的单位要一致。
5
注:校准仪表时,以20℃,1.013×10 pa为标
准条件。
如果剂量仪的电离室是密封的或带有灵敏度调
60
节,则K=1;F为X、γ射线伦琴或“ Co伦琴R”
cGy转换因子,它与辐射质有关,见表2;电子束的
CE值见表3。
60
表2 R或 R—cGy转换因子F
----------------------------------------------------------------------------------
射线质(HVL或核素) | F | 射线质 | F
|(cGy/R)| |(cGy/R)
------------------------------|--------------|----------------|----------------
0.5mmAL X射线 | 0.89 |2MV X射线 | 0.95
1mmAL X射线 | 0.88 |4MV X射线 | 0.94
2mmAL X射线 | 0.87 |6MV X射线 | 0.94
4mmAL X射线 | 0.87 |8MV X射线 | 0.93
6mmAL X射线 | 0.88 |10MV X射线| 0.93
8mmAL X射线 | 0.89 |12MV X射线| 0.92
0.5mmCu X射线 | 0.89 |14MV X射线| 0.92
1mmCu X射线 | 0.91 |16MV X射线| 0.91
1.5mmCu X射线 | 0.93 |18MV X射线| 0.91
2mmCu X射线 | 0.94 |20MV X射线| 0.90
3mmCu X射线 | 0.95 |25MV X射线| 0.90
4mmCu X射线 | 0.96 |30MV X射线| 0.89
137 60 | | |
C3 , Coγ 射线 | 0.95 |35MV X射线| 0.88
----------------------------------------------------------------------------------
(7)对不同射野、不同距离(SSD)要分别测定校准点的吸收剂量。
2.参考点吸收剂量D(do)的计算:
在确定的A、SSD条件下,参考点的吸收剂量D(d0)可由校准点吸收剂量D(dc)和校准点的百分深度剂量P(dc)求出:
D(dc)
D(d0)=-------------- (iv)
PDD(dc)


3.水模体中心轴上其他各深度处的吸收剂量:
由参考点吸收剂量可求出水模中心轴上任意深度d处的吸收剂量D(d)=D(d0)·PDD(d)其中PDD(d)为百分深度剂量,其推荐数据见附录。
三、空气中测量照射量并转换为水模体中吸收剂量的方法:
60
由于2MV以下X射线和 Coγ射线可以进行照
射量的测量和考虑到各单位设备条件不尽相同,也可以暂用在空气中测量照射量再换算出水模体中吸收剂量的方法。方法要点如下:
1.使用校准过的照射量仪表在空气中测量照射量,对测量仪表及电离室的要求与水模体中吸收剂量测定的测量条件相同。
2.将电离室放在空气中相当于参考点的位置(见表1)。
3.选定测量照射野A。
4.选定KV、滤过板等条件。
5.出射线,得仪表读数R。
6.参考点的照射量X(d0 )为:
X(d0)=R·N·K (v)
式中R、N、K与式(i)相同。


这里要注意的是,如果X线机遮线筒是闭端式的,放置在闭端的电离室中心至射线源S的距离为
r1
SSD+----(r1为电离室外径)。由于中能X射线参考
2
深度d0=0,所以所测点不是参考点的照射量。应做距离反平方修正,才得参考点(d0处)的照射量。例如:SSD=40cm r1=1.0cm,测出的照射量X为电离室中心即40.5cm处的值X40.5,则SSD=40cm处的照射量X40为:
X40 40.5 2 40.5
----------=(--------) X40=(--------)·X40.5
X40.5 40 40
7.将空气中相当于参考点处的照射量X(d0)转
换为水模体中参考点(d0处)的吸收剂量
D(d0):D(d0)=X(d0)·F·BSF (vi)
式中F同式(i);BSF为反散射因子。
8.计算水模体中任一点吸收剂量的方法同前。
表2.1 高能电子束的转换因子CE(cGy/R)
--------------------------------------------------------------------
初始能量| | | | | | | | | |
(Mev | | | | | | | | | |
| 5 | 10 | 15 | 20 | 25 | 30 | 35 | 40 | 45 | 50
水深 | | | | | | | | | |
(cm) | | | | | | | | | |
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
1 |0.922|0.877|0.843|0.823|0.808|0.795|0.784|0.775|0.768|0.762
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
2 | |0.893|0.858|0.835|0.819|0.806|0.795|0.786|0.778|0.771
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
3 | |0.915|0.871|0.848|0.830|0.816|0.804|0.794|0.786|0.778
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
4 | |0.947|0.886|0.859|0.840|0.824|0.812|0.801|0.792|0.785
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
5 | |0.963|0.901|0.871|0.847|0.831|0.819|0.809|0.799|0.791
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
6 | | |0.933|0.885|0.856|0.839|0.825|0.815|0.806|0.798
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
7 | | |0.965|0.902|0.867|0.846|0.832|0.821|0.812|0.803
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
8 | | | |0.941|0.882|0.854|0.839|0.827|0.816|0.808
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
9 | | | |0.959|0.898|0.865|0.847|0.832|0.820|0.814
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
10 | | | |0.926|0.917|0.878|0.856|0.840|0.827|0.819
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
11 | | | | |0.946|0.890|0.866|0.848|0.834|0.823
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
12 | | | | |0.939|0.906|0.879|0.857|0.841|0.829
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
13 | | | | | |0.926|0.890|0.867|0.848|0.835
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
14 | | | | | |0.959|0.907|0.877|0.857|0.842
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
15 | | | | | |0.933|0.924|0.890|0.866|0.849
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
16 | | | | | | |0.954|0.903|0.876|0.857
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
17 | | | | | | |0.929|0.919|0.887|0.864
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
18 | | | | | | | |0.940|0.900|0.874
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
19 | | | | | | | |0.936|0.915|0.883
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
20 | | | | | | | | |0.935|0.895
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
21 | | | | | | | | |0.943|0.908
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
22 | | | | | | | | |0.921|0.924
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
23 | | | | | | | | | |0.945
--------|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----|-----
24 | | | | | | | | | |0.918
--------------------------------------------------------------------
注:本表适用于平板电离室,取扰动因子Pwg=1.00
表2.2 高能电子束的转换因子CE(cGy/R)
--------------------------------------------------------------------------------------------------
初始能量| | | | | | | | | | | | | | | | |
(mev) | 4 | 5 | 6 | 8 | 10 | 12 | 14 | 15 | 16 | 18 | 20 | 23 | 25 | 28 | 30 | 32 | 35
水深(cm) | | | | | | | | | | | | | | | | |
------------|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|-----
0.5 |0.91|0.90|0.89|0.88|0.87| | | | | | | | | | | |
0.7 |0.91|0.90|0.89|0.88|0.87| | | | | | | | | | | |
1.0 |0.92|0.91|0.90|0.89|0.87|0.86|0.85|0.85|0.84|0.84|0.83|0.83|0.82|0.82|0.81|0.81|0.81
1.5 |0.90|0.92|0.91|0.89|0.88|0.87|0.86|0.85|0.85|0.84|0.84|0.83|0.82|0.82|0.82|0.81|0.81
2.0 | |0.90|0.92|0.90|0.89|0.87|0.86|0.86|0.85|0.84|0.84|0.83|0.83|0.82|0.82|0.81|0.81
3.0 | | | |0.92|0.90|0.89|0.87|0.87|0.86|0.85|0.84|0.84|0.83|0.82|0.82|0.82|0.81
4.0 | | | | |0.92|0.90|0.89|0.88|0.87|0.86|0.85|0.84|0.84|0.83|0.82|0.82|0.82
5.0 | | | | | | |0.90|0.89|0.89|0.87|0.86|0.85|0.84|0.83|0.83|0.82|0.82
6.0 | | | | | | |0.92|0.91|0.90|0.89|0.87|0.86|0.85|0.84|0.83|0.83|0.82
7.0 | | | | | | | |0.92|0.92|0.90|0.88|0.87|0.86|0.84|0.84|0.83|0.83
8.0 | | | | | | | | | |0.92|0.90|0.88|0.87|0.85|0.84|0.84|0.83
9.0 | | | | | | | | | | |0.92|0.89|0.88|0.86|0.85|0.84|0.84
10.0 | | | | | | | | | | | |0.91|0.89|0.87|0.86|0.85|0.84
11.0 | | | | | | | | | | | |0.92|0.91|0.88|0.87|0.86|0.85
12.0 | | | | | | | | | | | | |0.92|0.90|0.88|0.87|0.86
13.0 | | | | | | | | | | | | | |0.92|0.90|0.88|0.86
14.0 | | | | | | | | | | | | | | |0.92|0.90|0.87
15.0 | | | | | | | | | | | | | | | |0.91|0.89
16.0 | | | | | | | | | | | | | | | | |0.90
17.0 | | | | | | | | | | | | | | | | |0.92
--------------------------------------------------------------------------------------------------
注:本表适用于轴和电子束入射方向垂直的圆柱形电离室,电离室内径约6mm。
9.如果测得空气中(SSD+d)处的照射量为X
(d),可按下式转换为水模体中水深d处的吸收剂量
D(d):
D(d)--X(d)·F·TAR (vii)
式中F同式(i);TAR为组织空气比,见附表。
四、吸收剂量的定期测量
对X线机,1个月测量1次;加速器至少每周测
50 601次; Co治疗机可3个月测1次,但每月要进行Co衰变修正。
对于性能差的机器和新安装的机器或其他原因引起机器性能变化,应酌情增加测量次数,以保证临床剂量的准确可靠。

第三章 射线质的测定
射线质的测定是临床剂量学的一个重要内容。测量方法如下:
一、400KV以下X射线半值层(HVL)的测定:
X射线能谱是连续的,对于治疗来讲,我们并不需要了解能谱的分布,临床上关心的是射线的穿透能力,一般用半值层来表示。所谓半值层是使原射线量减弱一半所需要的某种吸收材料的厚度。半值层的值越大,射线的穿透本领越强。
根据半值层的定义,我们可以用实验方法来测定X射线的半值层。测量时,将不同厚度的吸收片(铝片或铜片)一片一片的叠加,同时测出射线穿透不同厚度的吸收片后的射线量,然后作出厚度对射线量的坐标曲线,最后从曲线上查出使原射线量减少一半的吸收片厚度,此厚度即为被测X射线的半值层。或用两块同质楔形吸收板,用电动或手动的方法使它们作相对运动,以逐渐增加厚度。测定半值层应注意以下几点:
1.测定的半值层必须针对直接用于治疗的X射线,也就是说,要明确所使用的管电压滤过板条件。尽管管电压、电流相同,滤过板不同,半值层也不一样,例如某种200KVX线机未滤过的X射线,半值层是0.35mmCu,经过1mmCu滤过,半值层提高到1.3mmCu。
2.相同的物理和几何的测量条件,不加吸收片时应相同,即管电压、电流、滤过板、电离室的位置均应恒定,以保证半值层测量准确。
3.测量时的几何条件要适当,防止散射线的影响。实验结果表明,附加吸收板位置不恰当而产生的散射线的影响会使测量的半值层得出错误的结果。因此电离室离开吸收片的距离与吸收片离射线源(S)的距离大约相等,一般取50cm。电离室周围不应有产生散射线的物体存在。
照射野的面积也应尽量小,以能包围测量电离室的敏感体积为限。X射线机的半值层应定期每月或每两个月测量1次。机器安装或换X线管时,更应该重测半值层。选择的治疗条件,应使所测半值层尽量与深度量表的半值层一致,以便使用深度量表。
表4 高能X线能量与水HVD的关系
----------------------------------------------------------------
射线能量(MV)|最大剂量深度(cm)|50%剂量深度(cm)
----------------|--------------------|------------------------
4 | 1 | 13.8
6 | 1.5 | 15.5
8 | 2 | 17.1
10 | 2.5 | 18.1
12 | 2.5 | 18.8
15 | 3 | 20.0
18 | 3 | 21.3
20 | 3 | 21.8
22 | 4 | 22.7
24 | 4 | 23.5
----------------------------------------------------------------
注:该表使用的测量条件是SSD=100cm,A=10×10cm
二、高能X线能量的确定:
通常采用最大剂量点处剂量一半的深度(HVD)水深法,即用水模体中射线中心轴上50%的剂量深度来确定X射线的质。高能X射线能量与水HVD的关系见表4。
日常射线能量的监测用一个简易监测能量体模进行,体模中电离室位置放在该能量最大剂量点处,反转后正适合该能量50%深度剂量值的位置。每次校正如果测量均为50%,就说明能量没有变化,或者用其能量监测体模对每次测量值进行对比,如果误差均在5%以内,说明能量变化在其允许范围内,如超过5%变化应对机器进行调整。
三、高能电子束能量的测定:
测量方法:用电离室测出不同治疗距离上10×10cm或12×12cm射线中心轴上百分深度剂量曲线(图2),从曲线上最大斜率点切线的延长线与曲线尾部切线的交点所对应的深度Rp为电子在水中的实际射程,并将Rp代入下式可估算出入射的电子束能量。
Rp +0.38
E0 =--------------
0.52
或 Rp =0.52E0 --0.38(cm)
式中E0 为入射的电子能量(MeV),Rp为电子在水中
的射程(cm)。


电子射程法确定电子束能量的准确性受许多因素的影响,其中最主要的是测量时所用电离室的直径和照射野大小的影响。一般情况下,要求用很小直径的柱形电离室,照射野的直径又大于电子的实际射程。

第四章 治疗计划、记录和病例剂量报告的几点规定(试行)
记录和报告治疗方案是为了保证治疗方案的执行、改进,以及对治疗方案进行评价、交流,同时观察效果。记录和报告的书写应当简明、准确。这里提出的一些原则,希望我国的放射治疗工作者结合本单位情况,尽可能参照执行,以逐步达到记录和报告书写的统一。
一、治疗计划设计中几个概念:
(一)靶区(Target Volume):
对根治性放射治疗,靶区应包括瘤体本身及周围潜在的受侵犯的组织以及临床估计肿大可能转移的范围,靶区大小由临床医生根据病人的解剖(如CT断层图)或局部解剖及轮廓尺寸在设计治疗计划之先确定,并应考虑到治疗中可能的位置移动、形状改变(胃、膀胱)以及摆位不准确引起的误差。靶区的大小和形状随着治疗的进行可能发生改变,应作相应修改。同一个病人可能存在一个以上的靶区。
由于CT、模拟定位机、高精度治疗机的配合使用,显著地提高了定位和治疗摆位的准确性。利用电子计算机或手工计算设计治疗计划,应尽量保证大部分靶区的剂量在90%同等剂量曲线范围内。
(二)治疗区(Treatment Volume):
由于治疗技术(如照射野条件等)的限制,90%同等剂量曲线范围不可能全包括靶区而与靶区的形状完全一致起来,一部分靶区可能在90%同等剂量曲线之外。因此,规定了治疗区的概念。显然治疗区应大于靶区。治疗区的剂量应由肿瘤的最低剂量所限制,应保证在80%同等剂量曲线以上。
(三)照射区(Irradiated Volume):
照射区大于治疗区,其剂量受正常组织耐受剂量的限制。一般规定照射区为50%同等剂量曲线所包括的地域。50%同等剂量曲线范围的大小直接反映了治疗方案设计引起的体积积分剂量的大小。
治疗区、照射区的大小随使用的治疗技术而变化。较好的治疗计划设计应在保证靶区、治疗区剂量前提下,使照射区的范围越小越好。
(四)危险器官所受剂量:
危险器官是指靶区内或邻近靶区对射线敏感的器官,它们对治疗计划的设计和实施有直接的影响。对眼晶体、脊髓、肾、肺、直肠、膀胱、性腺尤其要加以保护,并程证其受照剂量在各自的耐受剂量水平以下。在设计中若发现瘤体十分接近危险器官而躲避不开时,可采取牺牲一侧(如肾)或牺牲一部分(如胰腺癌三野照射防护肾门)的办法。或在治疗中逐步缩小照射野、更改计划来实现这一原则。
(五)靶区剂量:
靶区的剂量分布和均匀度是用区内最大值(Dmax )、最小值(Dmin )、平均值(Dmean)及其它量来描述的。靶区最大剂量即为靶区内的最高吸收剂量,但必须有2平方厘米的区域都接受到这一最大吸收剂量值,才认为有临床意义。如果整个靶区小于4平方厘米,则最小区域定为1平方厘米。最小靶区剂量即为靶区内最低的吸收剂量,对面积不作具体规定。靶区平均剂量(Dmean)不是最大和最小靶剂量的算术平均值,而是靶区内被分割成的各单元矩阵点(i)的剂量平均值,

Dmean∑Di /N。靶区内剂量的变化量的值越小,剂量
i=1
分布越理想。
(六)剂量热点(Hot spots):
剂量热点是指靶区以外正常组织接受的剂量超过靶区100%剂量的区域,当热点区的面积超过2平方厘米时,临床上要考虑避免,当小于2cm时,可忽略它的影响。
二、记录或报告中关于治疗技术的说明:
(一)射线质:
对400KV以下的X射线,应写明管电压(KV)、滤过板和半值层(HVL),例如:20KV、1mm Cu+1mmAl滤过板、1.5mmCuHVKX线;对Υ射线应写明
60 137
核素名称(元素符号及质量数),例如: Co、 Cs等;
对高能X线,应说明相当的加速电位(MV)及机器类型,例如:8MV电子直线加速器X线,对高能电子束,应写明电子能量(MeV)和加速器类型,例如:25MeV电子感应加速器电子束。
(二)照射几何条件:
应标明所使用的源—皮距(SSD)或源轴—距(SAD),照射野大小及数目,照射野入射方向,线束修整装置(如:楔形板、补偿器等)射野剂量比和组织不均匀性是否校正等。SSD固定照射时在皮肤上给出照射野大小。对SAD等中心照射在旋转中心给出照射野大小。所谓剂量比,即各个照射野对靶区剂量贡献的数量之比。还有各野峰值吸收剂量比,等中心处剂量比或靶区特定点剂量之比等应在治疗单上注明清楚。
(三)靶吸收剂量:
因“肿靶区”一词已由“靶区”代替,同时靶区也可能包括预防照射的非肿瘤区域,因此建议今后不再使用“肿瘤剂量”一词,而用“靶吸收剂量”代替。靶吸收剂量即按下述方法选取的靶区内特定点的剂量,它既不是最大靶剂量、最小靶剂量,也不是平均靶剂量。严格讲,靶吸收剂量应由靶区内剂量分布确定。由于不是每个放疗单位计算剂量都具备电子计算机,也不是每个病人都有剂量分布图。因此,建议按下述方法计算靶吸收剂量。单野照射,靶吸收剂量应为射线中心轴上靶区中心点的吸收剂量。两野同轴对穿等剂量比照射,靶吸收剂量应为射野中心轴上两野间距的中点吸收剂量。两野同轴对穿不等剂量比照射,转90°吸收剂量点应为照射野中心轴下靶区的中心点。对两野交角或三野以上交角照射,靶吸收剂量点应为各野中心轴的交点。对相邻野照射或其它特殊照射技术,应根据实际情况选取与靶区有关的特殊点作为靶吸收剂量的标定点,一般不作统一规定,但应在治疗单上加以注明。
(四)其它:
1.对大于2平方厘米区域的剂量热点必须在治疗单下注明。对敏感危险器官所受剂量应同时注明器官最大吸收剂量和涉及的器官范围(例如:10cm脊髓、左肾上半部等)。
60
2.靶等效吸收剂量均以 Co剂量为标准,为了
60
比较,取 Coг射线为参考射线,相对生物效应RBE
=1,≥2MVX线和1--50MeV电子束的RBE也取作
1,但400KV以下X线的RBE=1.18。如果不在治疗
60
单上作特别说明,则可认为靶等效吸收剂量是按 Coг线剂量给出的。
附 录
本规定推荐一些临床常用剂量数据表。这些表是在国内经多次测量的结果并与国外有关数据表进行了比较,供全国放射治疗单位参考。
百 分 深 度 剂 量 表
附录1
SSD=40cm 封闭式筒
----------------------------------------------------------------------------------------
\ \ \ | 160 | 180
百\ \ \ K |------------------------------|--------------------------------
分\照 \H\ | 0.5Cu | 1.0Cu
深\ \ \V |------------------------------|--------------------------------
度\射 \V\ | 4 | 6 | 8 |10 | 4 | 6 | 8 |10
剂\ \ \| × | × | × | × | × | × | × | ×
量\野 \L| 6 | 8 |10 |15 | 6 | 8 |10 |15
----------------------|------|------|------|------|------|------|------|--------
\ BSF | | | | | | | |
\ |1.210 |1.287 |1.327 |1.398 |1.195 |1.262 |1.284 |1.346
深度(cm) \ | | | | | | | |
----------------------|------|------|------|------|------|------|------|--------
Do | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100
| | | | | | | |
1 |92.1 |93.4 |94.6 |97.4 |93.9 |95.6 | 96.0 | 97.8
2 |78.6 |81.4 |83.4 |86.5 |81.7 |82.0 | 85.8 | 88.5
3 |66.7 |70.1 |72.5 |77.3 |69.5 |71.2 | 75.9 | 79.8
4 |55.3 |59.6 |62.6 |67.9 |58.5 |61.2 | 66.2 | 70.5
5 |45.5 |50.7 |53.5 |58.8 |49.4 |52.3 | 57.1 | 61.7
6 |37.6 |42.1 |45.1 |50.8 |41.3 |44.5 | 49.1 | 53.6
7 |31.0 |35.4 |38.3 |43.5 |34.4 |37.7 | 41.8 | 46.8
8 |25.4 |29.7 |32.4 |37.3 |28.5 |31.7 | 35.6 | 40.5
9 |20.9 |24.7 |27.6 |31.9 |23.7 |26.9 | 30.6 | 35.3
10 |17.3 |20.8 |23.3 |27.3 |19.9 |22.7 | 26.0 | 30.5
11 |14.1 |17.3 |19.0 |23.1 |16.5 |19.0 | 22.0 | 26.0
12 |11.7 |14.6 |16.2 |19.9 |13.8 |16.2 | 18.9 | 22.7
13 | 9.7 |12.3 |13.7 |16.9 |11.6 |13.6 | 16.1 | 19.6
14 | 8.0 |10.3 |11.6 |14.5 | 9.6 |11.5 | 13.6 | 17.0
----------------------------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------
\ \ \ | 200 | 220
百\ \ \ K |------------------------------|--------------------------------
分\照 \H\ | 1.5Cu | 2.0Cu
深\ \ \V |------------------------------|--------------------------------
度\射 \V\ | 4 | 6 | 8 |10 | 4 | 6 | 8 |10
剂\ \ \| × | × | × | × | × | × | × | ×
量\野 \L| 6 | 8 |10 |15 | 6 | 8 |10 |15
----------------------|------|------|------|------|------|------|------|--------
\ BSF | | | | | | | |
\ |1.193 |1.222 |1.244 |1.335 |1.148 |1.204 |1.243 |1.263
深度(cm) \ | | | | | | | |
----------------------|------|------|------|------|------|------|------|--------
Do | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100
| | | | | | | |
1 | 96.3 | 97.6 | 97.8 | 98.1 | 98.0 | 98.4 | 98.6 | 98.8
2 | 83.9 | 86.9 | 88.6 | 90.1 | 86.6 | 88.2 | 89.7 | 92.0
3 | 72.2 | 75.8 | 79.4 | 81.1 | 74.8 | 77.0 | 79.6 | 82.8
4 | 61.4 | 65.9 | 69.4 | 72.4 | 63.2 | 66.9 | 70.6 | 73.7
5 | 52.1 | 56.9 | 60.6 | 64.1 | 53.9 | 57.8 | 61.4 | 65.3
6 | 43.9 | 48.7 | 52.8 | 56.4 | 46.1 | 50.0 | 53.2 | 57.5
7 | 37.0 | 41.2 | 45.5 | 49.4 | 38.2 | 42.9 | 46.2 | 50.6
8 | 31.2 | 35.1 | 38.9 | 43.5 | 32.0 | 36.3 | 39.9 | 44.3
9 | 26.5 | 30.0 | 33.6 | 37.9 | 27.3 | 30.9 | 34.4 | 38.5
10 | 22.3 | 25.4 | 28.8 | 33.1 | 22.6 | 26.3 | 29.6 | 33.1
11 | 19.0 | 21.5 | 24.4 | 28.5 | 19.3 | 22.5 | 25.8 | 28.6
12 | 16.0 | 18.4 | 21.3 | 24.9 | 16.2 | 19.0 | 22.0 | 24.7
13 | 13.4 | 15.6 | 18.2 | 21.6 | 14.0 | 16.2 | 18.9 | 21.4
14 | 11.3 | 13.2 | 15.6 | 18.8 | 11.7 | 13.8 | 16.3 | 18.4
----------------------------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------
\ \ \ | 230
百\ \ \ K |--------------------------------
分\照 \H\ | 2.5Cu
深\ \ \V |--------------------------------
度\射 \V\ | 4 | 6 | 8 |10
剂\ \ \| × | × | × | ×
量\野 \L| 6 | 8 |10 |15
----------------------|------|------|------|--------
\ BSF | | | |
\ |1.134 |1.183 |1.224 |1.258
深度(cm) \ | | | |
----------------------|------|------|------|--------
Do | 100 | 100 | 100 | 100
| | | |
1 | 98.1 | 98.6 | 98.8 | 99.0
2 | 86.8 | 88.6 | 89.8 | 92.7
3 | 75.2 | 77.2 | 80.2 | 83.9
4 | 63.8 | 67.5 | 70.8 | 75.3
5 | 54.3 | 58.2 | 62.1 | 67.0
6 | 46.5 | 50.5 | 54.5 | 59.8
7 | 38.4 | 43.6 | 47.3 | 52.7
8 | 32.7 | 37.4 | 41.0 | 46.4
9 | 27.8 | 32.2 | 35.6 | 40.8
10 | 23.2 | 28.0 | 30.9 | 36.0
11 | 19.6 | 23.9 | 27.1 | 31.6
12 | 16.8 | 20.4 | 23.5 | 27.7
13 | 14.4 | 17.4 | 20.2 | 24.2
14 | 11.9 | 15.0 | 17.3 | 21.1
--------------------------------------------------------
*本表中给的KV值是参考值,希望在此KV值下调整过滤板得到对应的HVL值,在使用本表时,应查对应HVL的百分深度剂量。
百 分 深 度 剂 量 表
附录2
60
Co、SSD、60cm
--------------------------------------------------------------------------
照射野 | 0 | 4×4 | 5×5 | 6×6 | 7×7
(平方厘米) | | | | |
--------------|----------|----------|----------|----------|----------
反散因数 | | | | |
(B.S.F)|1.000|1.014 |1.027 |1.021 |1.025
--------------|----------|----------|----------|----------|----------
深度(cm)| | | | |
| | | | |
0.5 | 100.0 | 100.0 | 100.0 | 100.0 | 100.0
1 | 95.0 | 96.5 | 96.8 | 98.0 | 97.2
2 | 86.0 | 89.7 | 90.3 | 90.8 | 91.3
3 | 77.9 | 83.2 | 84.0 | 84.8 | 85.4
4 | 70.7 | 77.0 | 78.0 | 78.9 | 79.6
5 | 64.2 | 71.0 | 72.2 | 73.2 | 74.1
6 | 58.3 | 65.4 | 66.6 | 67.7 | 68.6
7 | 53.0 | 60.1 | 61.4 | 62.5 | 63.6
8 | 48.2 | 55.1 | 56.3 | 57.6 | 58.6
9 | 43.9 | 50.1 | 51.8 | 53.0 | 54.0
10 | 39.9 | 46.1 | 47.4 | 48.7 | 49.6
11 | 36.3 | 42.2 | 43.5 | 44.8 | 45.8
12 | 33.1 | 38.7 | 39.9 | 41.2 | 42.2
13 | 30.2 | 35.5 | 36.7 | 37.9 | 38.8
14 | 27.5 | 32.5 | 33.6 | 34.8 | 35.8
15 | 25.1 | 29.8 | 31.0 | 32.0 | 33.0
16 | 22.9 | 27.4 | 28.4 | 29.4 | 30.4
17 | 20.9 | 25.2 | 26.2 | 27.1 | 28.0
18 | 19.1 | 23.2 | 24.2 | 25.0 | 25.9
19 | 17.4 | 21.3 | 22.1 | 23.0 | 23.9
20 | 15.9 | 19.5 | 20.3 | 21.1 | 22.0

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中华人民共和国中外合作经营企业法(2000年修正)

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令(九届第40号)

  《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中外合作经营企业法〉的决定》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2000年10月31日通过,现予公布,自公布之日起施行。

                 中华人民共和国主席 江泽民
                         2000年10月31日



全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国中外合作经营企业法》的决定


(2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 中华人民共和国主席令第四十号公布 自公布之日起施行)

第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定对《中华人民共和国中外合作经营企业法》作如下修改:
一、将第十九条修改为:“合作企业可以在经批准的经营范围内,进口本企业需要的物资,出口本企业生产的产品。合作企业在经批准的经营范围内所需的原材料、燃料等物资,按照公平、合理的原则,可以在国内市场或者在国际市场购买。”
二、删去第二十条。
此外,根据本决定对部分条文的顺序作相应调整。
本决定自公布之日起施行。
《中华人民共和国中外合作经营企业法》根据本决定作相应的修改,重新公布。

中华人民共和国中外合作经营企业法(修正)

(1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过 根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国中外合作经营企业法〉的决定》修正)

第一条 为了扩大对外经济合作和技术交流,促进外国的企业和其他经济组织或者个人(以下简称外国合作者)按照平等互利的原则,同中华人民共和国的企业或者其他经济组织(以下简称中国合作者)在中国境内共同举办中外合作经营企业(以下简称合作企业),特制定本法。
第二条 中外合作者举办合作企业,应当依照本法的规定,在合作企业合同中约定投资或者合作条件、收益或者产品的分配、风险和亏损的分担、经营管理的方式和合作企业终止时财产的归属等事项。
合作企业符合中国法律关于法人条件的规定的,依法取得中国法人资格。
第三条 国家依法保护合作企业和中外合作者的合法权益。
合作企业必须遵守中国的法律、法规,不得损害中国的社会公共利益。
国家有关机关依法对合作企业实行监督。
第四条 国家鼓励举办产品出口的或者技术先进的生产型合作企业。
第五条 申请设立合作企业,应当将中外合作者签订的协议、合同、章程等文件报国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的部门和地方政府(以下简称审查批准机关)审查批准。审查批准机关应当自接到申请之日起四十五天内决定批准或者不批准。
第六条 设立合作企业的申请经批准后,应当自接到批准证书之日起三十天内向工商行政管理机关申请登记,领取营业执照。合作企业的营业执照签发日期,为该企业的成立日期。
合作企业应当自成立之日起三十天内向税务机关办理税务登记。
第七条 中外合作者在合作期限内协商同意对合作企业合同作重大变更的,应当报审查批准机关批准;变更内容涉及法定工商登记项目、税务登记项目的,应当向工商行政管理机关、税务机关办理变更登记手续。
第八条 中外合作者的投资或者提供的合作条件可以是现金、实物、土地使用权、工业产权、非专利技术和其他财产权利。
第九条 中外合作者应当依照法律、法规的规定和合作企业合同的约定,如期履行缴足投资、提供合作条件的义务。逾期不履行的,由工商行政管理机关限期履行;限期届满仍未履行的,由审查批准机关和工商行政管理机关依照国家有关规定处理。
中外合作者的投资或者提供的合作条件,由中国注册会计师或者有关机构验证并出具证明。
第十条 中外合作者的一方转让其在合作企业合同中的全部或者部分权利、义务的,必须经他方同意,并报审查批准机关批准。
第十一条 合作企业依照经批准的合作企业合同、章程进行经营管理活动。合作企业的经营管理自主权不受干涉。
第十二条 合作企业应当设立董事会或者联合管理机构,依照合作企业合同或者章程的规定,决定合作企业的重大问题。中外合作者的一方担任董事会的董事长、联合管理机构的主任的,由他方担任副董事长、副主任。董事会或者联合管理机构可以决定任命或者聘请总经理负责合作企业的日常经营管理工作。总经理对董事会或者联合管理机构负责。
合作企业成立后改为委托中外合作者以外的他人经营管理的,必须经董事会或者联合管理机构一致同意,报审查批准机关批准,并向工商行政管理机关办理变更登记手续。
第十三条 合作企业职工的录用、辞退、报酬、福利、劳动保护、劳动保险等事项,应当依法通过订立合同加以规定。
第十四条 合作企业的职工依法建立工会组织,开展工会活动,维护职工的合法权益。
合作企业应当为本企业工会提供必要的活动条件。
第十五条 合作企业必须在中国境内设置会计帐簿,依照规定报送会计报表,并接受财政税务机关的监督。
合作企业违反前款规定,不在中国境内设置会计帐簿的,财政税务机关可以处以罚款,工商行政管理机关可以责令停止营业或者吊销其营业执照。
第十六条 合作企业应当凭营业执照在国家外汇管理机关允许经营外汇业务的银行或者其他金融机构开立外汇帐户。
合作企业的外汇事宜,依照国家有关外汇管理的规定办理。
第十七条 合作企业可以向中国境内的金融机构借款,也可以在中国境外借款。
中外合作者用作投资或者合作条件的借款及其担保,由各方自行解决。
第十八条 合作企业的各项保险应当向中国境内的保险机构投保。
第十九条 合作企业可以在经批准的经营范围内,进口本企业需要的物资,出口本企业生产的产品。合作企业在经批准的经营范围内所需的原材料、燃料等物资,按照公平、合理的原则,可以在国内市场或者在国际市场购买。
第二十条 合作企业依照国家有关税收的规定缴纳税款并可以享受减税、免税的优惠待遇。
第二十一条 中外合作者依照合作企业合同的约定,分配收益或者产品,承担风险和亏损。
中外合作者在合作企业合同中约定合作期满时合作企业的全部固定资产归中国合作者所有的,可以在合作企业合同中约定外国合作者在合作期限内先行回收投资的办法。合作企业合同约定外国合作者在缴纳所得税前回收投资的,必须向财政税务机关提出申请,由财政税务机关依照国家有关税收的规定审查批准。
依照前款规定外国合作者在合作期限内先行回收投资的,中外合作者应当依照有关法律的规定和合作企业合同的约定对合作企业的债务承担责任。
第二十二条 外国合作者在履行法律规定和合作企业合同约定的义务后分得的利润、其他合法收入和合作企业终止时分得的资金,可以依法汇往国外。
合作企业的外籍职工的工资收入和其他合法收入,依法缴纳个人所得税后,可以汇往国外。
第二十三条 合作企业期满或者提前终止时,应当依照法定程序对资产和债权、债务进行清算。中外合作者应当依照合作企业合同的约定确定合作企业财产的归属。
合作企业期满或者提前终止,应当向工商行政管理机关和税务机关办理注销登记手续。
第二十四条 合作企业的合作期限由中外合作者协商并在合作企业合同中订明。中外合作者同意延长合作期限的,应当在距合作期满一百八十天前向审查批准机关提出申请。审查批准机关应当自接到申请之日起三十天内决定批准或者不批准。
第二十五条 中外合作者履行合作企业合同、章程发生争议时,应当通过协商或者调解解决。中外合作者不愿通过协商、调解解决的,或者协商、调解不成的,可以依照合作企业合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议,提交中国仲裁机构或者其他仲裁机构仲裁。
中外合作者没有在合作企业合同中订立仲裁条款,事后又没有达成书面仲裁协议的,可以向中国法院起诉。
第二十六条 国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则,报国务院批准后施行。
第二十七条 本法自公布之日起施行。






从国家行政演变的角度看行政指导的性质

黄雪芹

【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展,国家行政的内涵也在不断地发展变化,同时,国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要,行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。

【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为

行政指导(administrative guidance)是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内,为适应复杂多样化的经济和社会管理需要,基于国家的法律精神、原则、规则或政策,适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法,谋求相对人同意或协力,以有效地实现一定行政目的之行为。简言之,行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来,特别是60年代以来,随着市场经济的实践和理论的不断发展,行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用,成为现代行政管理的一种重要手段,发挥着不可替代的作用。但是,由于各种原因,我国法学界对行政指导的研究远远不够,对于行政指导的性质,一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”;有的学者将其界定为“非权力行为”;也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为,行政指导之所以在世界各国得到广泛运用,是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ,充分体现了现代行政的发展趋势。简言之,现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此,探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质,应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度,对行政指导的性质作界定,认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要,在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、 国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能,任何组织(包括国家),其要生存和发展,都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能(行政职能)。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动,它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说,人们往往将公共行政等同于国家行政,讲行政法是关于行政的法,行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上,国家行政与公共行政不是同一概念,公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利(不以追求利润最大化)为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政:“国家行政属于公行政,但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外,还包括其他非国家的公共组织的行政,如公共团体(律师协会、医生协会等)的行政以及公共企事业单位(国有企业、公立学校、研究院所等)的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动,这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的,除了政府之外,还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步,民主参与的提高,政府的职能正在发生变化,政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动,笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长,在不同的社会发展阶段,国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期,社会事务相对少,政府承担“守夜人”的角色,实行消极行政。此时,国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初,随着行政国的出现,国家对经济和社会生活干预的增强,国家行政范围不断扩大,空前膨胀。此时,在社会生活中,国家行政处于绝对主导地位,而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美,与市场机制失灵一样,也存在着国家干预失灵的现象,20世纪70年代未80年代初,世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动,重新思考国家与市场的关系,寻求国家干预与市场调节的有机有效结合,其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化,国家逐步还权于社会,社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变,政府的职能出现了扩张和缩小的趋势,政府对社会、经济生活的干预时强时弱,政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任,到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政,必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、 不同社会阶段的国家行政

(一) 18-19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期,人们尊崇经济自由主义的观点,实行放任自由的经济制度,信奉“最好的政府,管理最少”,认为自由市场是经济生活的万能主宰,政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好,反映在国家管理方面,就是政府扮演“守夜人”角色,推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点:
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者,在自由资本主义时期,行政权作为国家政权的组成部分,只被严格地授予行政机关,无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动,认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性:“只有国家出现以后才有行政,将来国家消亡了,行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期,国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项:(1)保护国家安全;(2)保护社会上的个人安全;(3)建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济,认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动,政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色,所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小,正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样:“只需要一张桌子就可以处理完毕(公务)”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的,也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”,受其目的的影响,政府进行行政管理的方式,大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔,他认为行政行为是行政机关运用公权力,对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点:行政行为是行政主体依法代表国家,基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为,而不是双方行为。单方行为意味着,行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志,不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性,行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提,行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
(二)19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展,生产的高度社会化,纯粹市场调节的弱点开始暴露:经济上和政治上过分的个人自由主义,导致财富过分集中,分配悬殊,经济的弱者陷于失业与赤贫;所谓的契约自由与意思自由,反而成为强者对弱者的剥削与压迫;再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向,导致经济危机的爆发,生产倒退,社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初(1929-1933)爆发的一场世界经济危机,给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机,长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济,扩大政府职能,刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强,政府职能迅速扩张,政府权力大为膨胀,政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”,国家行政权渗透到人们生活的各个领域,行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点:
1. 政府行政职能的扩张,导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期,国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段,国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域,人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关,行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有:(1)干预经济,对经济进行调控;(2)管理国内国际贸易,国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开发和利用资源;(7)控制环境污染和改善生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)城市的管理规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面,从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险,工伤事故,统统纳入政府的管理范围。因此,国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出,行政相对人必须服从,如果违抗,随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上,强调命令和服从关系,行政主体与行政相对人法律地位不平等,强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭,无需征得相对一方当事人的同意。
(三)20世纪70年代公共行政改革阶段-行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵,以及垄断资本主义引发的种种生活问题,为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是,政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时,行政权力的膨胀,政府行政职能的扩张,以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加,也带来了严重的社会问题。其主要表现有:(1)对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权,必须有强有力的行政权,然而,行政权过于强大,如果没有同样强有力的控制机制,它又必然形成对民主、自由、人权的威胁,使议会徒具形式,使法院听命于政府。(2)腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下,行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。(3)官僚主义和效率低下。行政人员增加,行政机构膨胀,机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面,公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘,无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性,反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革,正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家,都把提高政府效能,促进政府改革看成是提高国际竞争能力,应对经济全球化挑战,推动本民族文明发展,增进社会公共利益的关键问题。在西方,这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点:
1. 放松政府管制,缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势,是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指:(1)就范围而言,国家和政府缩小其管制界域,尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来;(2)就性能而言,国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式(如政府指导和契约),并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策(如通过听证程序),从而弱化传统管制的“权力-命令”色彩。 放松政府管制,在缩小了国家行政的范围的同时,使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化,导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构,但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分,转移给非政府的社会公共组织,同时,政府对公共权力垄断的局面被打破,日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行,在行政领域出现一种重要的现象:非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行,而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政,除从前范围内的公法上的方法以外,也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中,除此之外,还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益,强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展,强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却,强制性行政行为的适用空间会逐步缩小,而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流,传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的,常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标,还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段,促使相对人积极参与,主动服从与协助,以降低行政成本,顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制,强制性行政权的“惊人退却”,一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生,越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式,被广泛运用于各个行政领域,成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物,行政指导以其柔和的、富含民主的色彩,既体现了政府行为之目的性,又兼顾市场经济之自由性,是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三 行政指导的概念及性质