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对“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”文章相关问题的回应及探讨

曾广


　　文中提到“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”，作者本身就是不予肯定违反《物权法》的意思，我个人认为，《土地登记办法》完全没有违反《物权法》，更没有独自创设新的物权，理由如下：

一、《土地登记办法》没有突破《物权法》的规定，更没有违反了“物权法定原则”

　　《土地登记办法》的依据是《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定的依据上述法律规定，“集体农用地使用权”是土地使用权的一种，是土地使用权的细化，是有法可依的，《宪法》第十条“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，绝不能轻率地说《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》，更不能片面地以《物权法》没有“集体农用地使用权”而认为该办法违反《物权法》。
　　《物权法》第五条规定“　物权的种类和内容，由法律规定。”《物权法》第八条规定“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”《物权法》并没有约束其它法律，《土地管理法》也是我国的一部比较成熟的法律，所以，《土地登记办法》没有突破《物权法》的规定，更没有违反了“物权法定原则”。

二、《土地登记办法》没有置“土地承包经营权”于不顾，自行创设“农用地使用权”，而是为充分顾及了“土地承包经营权”的登记机关由农业行政主管部门操作，为物权登记留下工作空间

　　“国有农用地使用权”和“集体农用地使用权”是土地使用权的一种，并不是独自创设的用益物权种类，而是对土地使用权的进一步细化。
　　《土地登记办法》中的集体农用地使用权，是为了更好地与《物权法》和《农村土地承包法》、《森林法》、《水法》《草原法》和《渔业法》等法律相衔接，《土地登记办法》 中的“集体农用地使用权（不含土地承包经营权）”，并没有否定“土地承包经营权”的存在，而是肯定“土地承包经营权的存在”，文中所推理的“反面推之，国有农用地使用权就一定包含土地承包经营权了”一词，推理合乎逻辑，只是曲解了《土地登记办法》中“集体农用地使用权（不包含土地承包经营权）”真正含义。个人认为，这是作者对文字的片面理解或者说推理所产生的误解，从而产生相反方向的结论。我的理解就是，《土地登记办法》顾及了“土地承包经营权”登记不属于本部门职权范围的情况，规定了适用本土地登记办法的“集体农用地使用权”登记范围，并不包含“土地承包经营权”登记在内，但适用于“国有农用地使用权”的登记。相反，如果说“集体农用地使用权（包括土地承包经营权）”，那才是真正意义上的没有顾及“土地承包经营权”了。
　　从农用地使用权的含义上说，土地承包经营权实际上是农用地使用权范围内的一种土地权利，两者概念不能等同，但并不是取代或者否定“土地承包经营权” ，土地使用权的含义更广泛，土地使用权并不单指建设用地使用权，是包括农用地、建设用地使用权以及更广泛的土地用益物权。按照《全国土地分类》三级分类，一级分类为农用地、建设用地和未利用地，二级分类就是对一级分类再细化，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和其它农用地，我国土地实行的是“用途管制”制度，对农用地转用为建设用地是非常严格的，将土地使用权细分为农用地使用权和建设用地使用权两大类。《物权法》规定了“建设用地使用权”这一物权，实际上是从“土地使用权”细分出来的一种独立物权，从而奠定了“农用地使用权”法律基础。当然，未利用地是没有使用权的，其使用权只能通过开发利用，才能成为可利用的土地，通过开发或者转用审批，转为农用地或者建设用地，才能产生土地使用权。因此，在土地使用权分离出来的“农用地使用权”，属于土地使用权的范畴，并不是独立创设的物权。

三、国土资源部没有“试图冲破《农村土地承包法》关于土地承包经营权由不同部门主管的规定”

　　从部门职能上分析，《土地登记办法》只是国土资源行政主管部门根据现行的法律法规，对土地所有权和使用权进行登记的部门法规，是国土资源部门对土地登记的具体操作办法，并不包括农业行政主管（或农村经营管理）部门的“承包经营权登记”、林业行政主管部门的“林权登记”以及其它不动产物权的登记在内，在现阶段我国尚未对不动产物权进行统一登记的情况下，为了避免国土资源部门与农业、林业、水利、渔业等相关部门的职能交叉而制定的土地登记操作办法。相反，如果《土地登记办法》规定集体农用地使用权包括土地承包经营权，岂不是国土资源部门可以对土地承包经营权进行登记了。因此，《土地登记办法》并不是否定“土地承包经营权”的存在，而是肯定了“土地承包经营权”的存在，是与《农村土地承包法》相关法律相一致的，是为“土地承包经营权”等其他物权登记以足够的空间，也为今后不动产物权的统一登记创造更好的法规依据。

四、《土地登记办法》并没有歪曲“建设用地使用权”，自行创设“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”，面是基于《物权法》和《土地管理法》相衔接和名称吻合的原由

　　《土地登记办法》中的“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”，是为了使《土地管理法》所指“国有土地使用权”、“集体土地使用权”与《物权法》的“建设用地使用权”相吻合，并没有歪曲“建设用地使用权”，不属自行创设范围，因为《土地登记办法》制定的依据是《土地管理法》和《物权法》等法律，《物权法》中的“建设用地使用权”是“土地使用权”的细化。实际上，过去已经登记发证的“集体土地使用权”和“国有土地使用权”，均属“建设用地”范畴，《物权法》是将原土地登记的“土地使用权”进一步细化为建设用地使用权、宅基地使用权和土地承包经营权。
　　《物权法》第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，这就是《物权法》与《土地管理法》相衔接的地方，是《物权法》对原“集体土地使用权“的充分肯定，而《土地登记办法》是对这两部法律“集体土地使用权”和“建设用地使用权”的完好结合。从目前的实际状况上看，如果没有“集体建设用地”，很多企业或者个人手上的《集体土地使用权证》所指的集体建设用地，就得不到法律保障，过去23年来，村、镇一级企业以及一些私营企业、国营企业所使用的集体建设用地，均属集体土地使用权范畴，而《物权法》中的宅基地使用权，是基于宅基地使用权的特殊性，由于法律规定，宅基地是不能单独买卖、抵押和出租的，也就是说不能自由进入市场的，这从一定程度上保证了我国目前还不算富裕的农民居有其所，更符合现阶段我国国情。但一些私营企业、集体企业或者国有企业所使用的集体土地，也就是集体土地使用权，要充分发挥其活力，必须进入土地市场的，也就是说可以买卖、抵押、出租才能产生最大的土地效益和社会效益，才能实现与国有土地同地同价，才能实现真正意义上带领农民奔康致富，把我国庞大的集体建设用地使用权和集体农用地使用权包括土地承包经营权市场建立起来，让这一庞大资产动起来，才能实现真正意义上的农民富裕，占大多数的农民不富裕，就谈不实现小康，更谈不上实现中华民族伟大复兴。
　　改革创新，不违反法律、有利于我国经济发展的，就是一部好的规章，不可否认，《土地登记办法》已经做到了这一点。当然，《土地登记办法》也有不尽人意的地方，《土地登记办法》的制定，各种名词要同时符合《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律是相当困难的，既要符合法律规定，又要符合实际操作，出现名词表述上的不同在所难免。比如《物权法》中土地的分层设立问题，这是一种立法意义上的大胆尝试，大家都知道，土地分层设立土地使用权，其情况是相当复杂的，还要有很多配套的法律法规作出修改和完善，才能得以尽快实施，立法的目的就是为了节约集约用地，提高土地利用率，更好地发挥土地效益。为了使《物权法》得到实施，《土地登记办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等均作了相适应的修改，《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）也拟作相应修改，目的是使土地分层登记更快得到落实。

五、统一不动产登记角度的思考

　　从现实意义上说，不动产必须实行统一登记，势在必行。以土地和房屋的登记为例，本来早应该“两证合一”的，为什么到目前为止，全国尚未全部实行，个中原因，主要是体制问题，也涉及到法律法规的问题。以广东为例，早在9九十年代，广东省人大曾经讨论通过了统一由房产部门对土地使用权和房屋所有权进行登记，实行“两证合一”，但由于没有体制方面作保障，结果是只有广州市的原属广州市的清远市得以实施，其他市区的国土资源门迫于压力，只由房产管理部门统一办理了一段时间，并不是国土资源部门不予配合，而是由于房产管理部门在办理登记时碰到了很多实际困难，比如土地管理业务问题，土地纠纷如何解决问题以至人力不足问题、缺乏技术力量问题，最后不了了了，还是分开登记为好。剖析广州市和清远市得以实施的原因？原来，广州市和原辖下的清远市，充分考虑到体制方面的问题，将房屋管理部门和土地管理部门合并为国土资源和房屋管理局。而深圳市、佛山市等珠三角城市，其模式是国土和规划部门合并，欠发地区的肇庆、韶关等市，国土和矿产合并，而没有将房屋管理部门合并，是造成两证不能合一的首要原因，但不可否认，法律法规的不配套，也是造成不能“两证合一”的重要原因，只有从体制上及职能上理顺不动登记关系，国家出台不动产合一登记的法律，能够合并的部门，最好合并，不能合并的理顺职能关系，统一的登记部门，由相关职能部门确认权属来源，登记机关只承担权属登记发证，目的是将我国分散的不动产物权登记统一起来。从目前体制剖析，吸取广东省广州模式、珠三角模式和不发达城市模式的成功经验教训，在现有基础上，再将土地资源管理部门、房屋管理部门和城市规划部门合并，由于房屋管理部门和规划部门，很多地方只是块块管理，上下级之间没有直接的业务来往，在镇一级没有派出机构，国土资源管理部门是条块结合的管理体制，从人力物力上看，均有足够的人力物力资源作保障，最为有利的是镇一级国土资源管理所和测绘队伍，足以保证不动产登记所需人力物力和技术上的支持，从目前农村土地发证和房屋所有权证发证情况分析，在我国，大部分农村的房屋均没有登记发证，而土地使用权发证，基本上已经完成了土地使用权的总登记，规划部门也一样，由于镇一级没有派出机构，基本上以县以上城市规划为主，无暇顾及镇一级的规划，更谈不上村委会、村小组一级的规划了。当然，并不排除个别地方的房屋管理和规划部门具有充足人力物力以及先进测绘技术支持。因此，将规划部门和房屋管理部门归并到国土资源部门，是目前最好的办法，当然这不是最后解决办法，只能是权宜之计，但起码从根本上解决了困扰是中国老百姓几十年的房屋所有权、土地使用权和规划许可证的统一。
要实现真正意义上的不动产统一登记，最好的办法就是新成立一个不动产管理部门，将所有职能部门的不动产登记职能划转出来，归并为统一的不动登记机构中，这样才不至于各职能不愿放弃根深蒂固的现状，为各自利益互相浪费国家资源的情况。
　　以上，只作为个人观点，并非对写“《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》”的朋友有什么个人偏见，作为个人见解吧了，以此探讨，我一半认同文中所说“换个角度来看，这可能也是《物权法》未经充分论证就仓促通过的后遗症之一吧。”《物权法》出台，总不能讨论成十年时间才出台吧！如果单从《物权法》上的物权种类去进行土地管理，将是不完全符合实际的，在实际工作中也是行不通的。好在《物权法》给其它法律留下了灵活的空间，从而为其它法律的修改和法律之间相互衔接奠定了基础。从现实意义上说，《物权法》的颁布实施，标志着我国社会主义市场经济进一步完善，在为国民创业和创造财富提供法律保障，将会给我国未来经济发展带来深远的积极影响。



二??九年五月二十三日

广西壮族自治区玉林市人民政府办公室


玉林市人民政府办公室关于印发玉林市鼓励社会力量投资兴建公寓式学生宿舍楼试行办法的通知

玉政办〔2002〕87号


各县（市）区人民政府（管委），市政府各委办局：
《玉林市鼓励社会力量投资兴建公寓式学生宿舍楼试行办法》经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二OO二年八月二十三日



玉林市鼓励社会力量投资兴建公寓式学生宿舍楼试行办法

1995年“两基”达标后，我市教育发展既面临机遇，也面临巨大的压力：一是“普九”后，我市面临着初中学生的入学高峰，普及高中阶段教育越来越显得迫切；二是社会经济的发展和人民群众渴望高质量教育的要求日益强烈；三是我市仍属于经济欠发达地区，各县（市）区尽管财政对教育的投入年年增长，但远不及教育发展增长需求。因此，在财政困难、大规模发动群众集资不大可能的情况下，教育要发展，必须推进教育内部管理体制的改革，通过改革，寻找新的出路。根据自治区党委、自治区人民政府《关于贯彻落实中共中央、国务院<关于深化教育改革全面推进素质教育的决定>的意见》（桂发〔1999〕29号）的精神，按照补偿成本，合理盈利的原则，制定出我市鼓励社会力量投资兴建公寓式学生宿舍楼试行办法。
一、社会力量投资兴建公寓式学生宿舍楼的范围
根据目前我市人民群众的经济状况和经济承受能力，宜在各县（市）区城区的初中、高中和有经济条件的乡镇初中、高中进行。
二、公寓式学生宿舍楼的建设标准及收费标准
公寓式学生宿舍楼的建设标准与收费标准按自治区物价局、财政厅、教育厅《关于调整我区中小学学生住宿费收费标准的通知》（桂价费字〔2000〕268号）的规定执行,可分为两类：
三、偿还兴建公寓式学生宿舍楼投资成本的原则和方式
社会力量兴建公寓式学生宿舍楼后，其投资成本的偿还坚持补偿成本、合理盈利的原则。其偿还方式是学校用收取的学生住宿费分期偿还投资成本，还清成本和合理盈利后公寓楼归学校所有。
（一）投资者兴建的公寓式学生宿舍楼的成本须经县级以上法定的核算部门核算确定，方可作为合理成本(包括土建、水电、办证、各种税费等)。
（二）学校按公寓式学生宿舍楼的收费标准收取学生住宿费，除安排10%作宿舍楼管理费和维修费外，其余90%每年分春、秋两学期各一次偿还投资者的成本和利润。
（三）投资者取得合理利润为投资成本的50%至100%；收回投资成本和合理利润最长年限为15年；具体偿还成本与利润的年限由学校与投资者签定合同确定。
（四）符合下列情况之一者，社会力量兴建学生公寓宿舍楼全部收归学校所有：1．在合同规定期限内，投资者已取得投资成本和合理利润者；2．投资者所获利润虽不达50%，但偿还时限已达15年者。社会办学生公寓宿舍楼收归学校后，所有权和管理权归学校，收益与投资者无关，投资者不得干涉。
（五）合同期限已满（合同年限不够15年者），但投资者利润不达成本的50%，可适当延长年限（以不超15年为限）。
（六）公寓楼收归学校后，属于公有财产，住宿费标准按物价、财政、教育部门核定的公寓楼收费标准执行。所收公寓楼的住宿费作为学校事业收入，主要用于公寓楼的管理维修和补充学校公用经费的不足，不得用于发教师工资补贴。
四、社会力量兴建公寓式学生宿舍楼的投资方式
（一）独资兴建。
（二）合股兴建。即多人入股兴建。
（三）合资兴建。即若干个人合资，或若干单位合资，或教育内部与外部合资兴建等。
（四）集资兴建。即教职工集资和向社会集资兴建。
五、社会力量兴建公寓式学生宿舍楼应注意的几个问题
（一）学校引资兴建公寓式学生宿舍楼需经县（市）区教育局审核，报市教育局批准后，按基建手续办理。公寓式学生宿舍楼属教育基建项目，计划、规划、建设、消防、防震、气象等有关部门要大力配合，简化手续，从速办理。涉及有关减免的费用按程序报批。
（二）学校必须提供合适的场地，协助投资者做好安全维护工作。学校提供的场地必须符合校园整体规划要求。
（三）公寓式学生宿舍楼施工前，学校与投资者必须按有关规定签订建筑施工合同。投资者必须严格按有关建筑标准和建筑图纸施工，确保工程质量，并严格遵守施工规程，确保施工安全。
（四）建设公寓式学生宿舍楼必须委托监理，工程施工完毕后，业主必须组织设计、施工、监理等有关部门验收，验收合格后，学校方可安排使用。
（五）投资方负责兴建公寓式学生宿舍楼（含水、电安装），宿舍内部的设施、设备由投资方按设计图纸及国家有关标准负责配备，宿舍楼投入使用的维修、管理责任由收取管理费、维修费的一方负责。
（六）为了确保投资者的利益，所兴建工程成本偿还合同由学校与投资方签订，承担经济责任。
（七）在投资者与学校签订的合同期限内，如遇到不可抗拒的自然灾害造成投资者未能收回投资成本时，未收回部分成本，由投资者与学校各负责50%。
（八）学校与投资者产生的经济纠纷，双方不能协调解决的，通过法律程序解决。