浅谈“法官”断层
许蕊
随着社会的发展，我国法治进程的不断进步，社会对于法律人才的需求量与日俱增，具备一定的理论素养，并有着较为丰富的实践经验的法官成为律师所和公司竞相争取的资源。部分基层法院，尤其是一些欠发达地区的法官“断层”和人才匮乏的现象日益突出。从制度层面来说，导致法官断层的原因有：
一是司法考试制度的实施本意上是促使法官素质的提高和阻止人员的滥入,但在目前法院的人事管理和司法地方化领导的框架内,反而成为了职业断层的原因。一方面，高门槛对职业准入渠道带来了负面影响。修改后的《法官法》将法官任职的学历条件从大专提高到本科,并确立了司法考试的门槛,随后却出现了“法院想要的不肯来,想来的跨不过门槛”的困境。另一方面，非试法官的进入对司法考试制度以至对法官职业准入制度的排斥。未通过司法考试而不具有《法官法》任职条件的人以变通的形式超越法律规定完成为法官，使行政职级资源和法官 审判委员会、合议庭组织 资源受到了侵占和影响,削弱了法官严格选任的刚性影响,对未任法官心理造成了相当的影响,造成许多人心理的逆反和失落。
二是我国对法院编制的管理采取的是等同于其他国家机关工作人员的员额管理制度，未将法官编制员额与法院内部非法官编制员额分别规制。此种情况造成法院在录用工作人员或编制管理机关对法院编制进行管理时无法专门录用或为法官定编，从而造成大量非法官员额挤占法官员额现象；也难以保证法官员额的动态平衡。
三是未将通过司法考试作为报考法院公务员的必备条件之一。我国法官的录用仍然沿袭党政公务员招录程序和条件，在招录法官时将通过司法考试作为参加考试的必备条件之一的现象很少。公务员考试和司法考试是两种不同的测试应考人员能力和水平的考试体系。顺利通过公务员考试的人员不一定就能通过司法考试。这种不科学的录用法院公务员的方式造成了通过公务员招录程序进入法院的部分公务员长期无法过司法考试关而进入法官队伍。这部分人员也相对缩减了法官员额。
四是目前的司法环境给法官职业带来了前所未有的压力。一方面，随着人们的法律意识和法律水平普遍提高，人们对法官办案在公平正义上的要求越来越高；而和谐社会的建设要求法官办案兼顾法律效果和社会效果，法官不仅要懂法律，还要懂政治。另一方面，随着《监督法》的出台，人大对法院的监督力度也会逐渐加大；法院内部的案件评查、差错及错案责任追究等制度越来越规范，执行力度也越来越大。此外，多种因素导致司法裁判的权威性不高，许多案件“案结事不了”，当事人不断上访。法院已成为社会各种矛盾集中地，法官办案可以说是任务重、责任大、风险高。但是，面对这种情况，我们对法官工作目标绩效的考评缺少一个科学合理的体系，法官的奖惩激励制度不健全，从而出现了“办案越多、错案几率越大，风险越大；办案越少，越安全”的怪圈，其结果必定是法官消极办案，积极转型，逐步丧失职业信心。
五是法官流失现象严重。法官流失有两种情况，一种是内部流失，即从事审判业务的法官向法院内部非审判业务部门流失。法院审判部门一般人员较多，职务升迁竞争较为激烈；非审判业务部门一般人员较少，职务升迁竞争较为平和。有些法官从职务升迁角度考虑则不得不到非审判业务部门谋职。法官流失的另一种现象是法官向法院系统外流失。法院相对于其他国家机关而言编制员额一般较多，但领导职数却相对较少，法官相对于其他国家机关公务员职务升迁竞争更大。法院是全社会监督的对象，是社会矛盾的集中处理中心，因而法官的职业风险相对其他公务员也更大。诸多因素决定了法官与其他国家机关公务员相比具有一定的劣势。在个人收入上法官与律师相比显著的特点是法官的收入随着工龄的延长、职务的升迁其增长变化很小，而律师随着工作时间的延长及资历的加深，其收入增长幅度极大。从职业风险而言，律师的职业风险相对法官而言很小。因此，法官向其他国家机关或律师行业流失现象也较为严重。
应引起注意的是，法官队伍断层问题在基层和经济不发达地区普遍存在。这与目前法院所承担的任务是截然相反的:我国80％的法院是基层法院，80％的法官在基层法院工作，80％的案件由基层法院受理。这三个80％决定了中国要实现司法公正必须从基层的法官队伍建设做起。同时，越是经济不发达地区，越需要有良好的法治环境，确保经济社会的健康发展。
笔者以为，可以从以下几方面应对法官短缺现象。
第一，实行法官员额编制管理制度。法官员额编制管理制度即由编制管理机关专门为法院内法官编制员额作出规定，实行动态管理，如遇法官员额空缺则及时面向社会从通过司法考试取得法律职业资格的人员中公开招录法官；禁止法院内其他非法官人员占用法官编制员额。
第二，对现有人力资源进行优化。由于历史原因，我国法院残存着一定的学历较低，专业不对口，缺乏法学自学能力而又长期无法通过司法考试取得法律职业资格的人员。对这部分人员应该由党委政府在国家机关体系内进行人力资源优化，即将这部分人员优化到其他能施展他们专业特长的国家机关，将其他国家机关中通过司法考试取得法律职业资格的人员优化到法院工作。
第四，将通过司法考试获得法律职业资格证书作为参加法院公务员招录考试的必备条件之一。今后，法院在招录公务员时应当将应考者通过司法考试并取得法律职业资格证书作为报考必备条件之一，防止有的人员虽然通过公务员招录考试进入法院，但长期无法通过司法考试获得法律职业资格，无法进入法官队伍现象。
（二）走法官精英化的道路。法院在管理工作中，应树立改革意识和新的司法理念，针对审判工作重、审判力量不足的局面，通过建立和完善审判制度和其他改革措施，使具备较高素质和能力的法官把更多的时间和精力投入到审判工作中，尽量避免让法官去从事司法行政事务性工作，将法官充实到一线审判工作中去，成为真正意义上的法官，其他不具备审判资格人员过渡到法官助理员等辅助人员角色，以提高办案质量、办案效率和办案数量，继续推行适用简易审判程序、合理使用审判资源，以缓解审判力量不足的问题，最大限度地发挥效能，应对法官断层问题。注重对法院行政辅助人员的教育培训，鼓励积极应对司法考试，着力从法院内部产生法官。从精神上予以鼓励，在应考复习时间上予以照顾，提高司法考试过关率，从而在从社会选任法官渠道暂不通畅的形势下，尽可能从法院内部产生法官。
第五，采取措施防止法官流失。当前，法院应制定相应的制度防止法官流失，即为审判业务法官提供更多的职务升迁机会，又防止法官向法院内部非审判部门流失现象。国家要提高法官的政治待遇，为法官职务晋升提供同于或优于其他公务员的条件；要提高法官经济待遇，降低法官职业风险，从制度上挽留更多法官安心审判工作。
（三）加强和完善陪审员制度。由于法官人数逐年减少，许多法官长年超负荷工作，工作压力大。重视对人民陪审员的业务技能培训，根据需要适时举办岗前培训、在岗培训，积极争取陪审员经费，充分发挥人民陪审员的作用，真正参与陪审，为法官审判提供正确的事实依据，缓解法官“断层”带来的工作压力。
北安市人民法院 许蕊
关于印发《咸宁市大型活动财务管理暂行办法》的通知
湖北省咸宁市人民政府办公室
关于印发《咸宁市大型活动财务管理暂行办法》的通知
咸政发〔 2009 〕 32 号
各县、市、区人民政府，市政府各部门，咸宁经济开发区：
《咸宁市大型活动财务管理暂行办法》已经市政府 2009 年第 7 次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
二 〇〇 九年十月十一日
咸宁市大型活动财务管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为确保市内各类大型活动的顺利开展，进一步规范大型活动财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，根据国家法律、法规和有关财务管理规定，制定本办法。
第二条 本办法所称大型活动是指由咸宁市委、市政府举（承）办的各类大型招商、经贸、外事、文化、体育、旅游、节庆等活动。
第三条 市委、市政府成立大型活动领导小组，领导小组下设办公室。
第四条 本办法适用于参与大型活动使用财政性资金的单位。
第五条 大型活动财务管理遵循以下原则：
（一）严格预算，规范管理。参与大型活动的各职能部门必须根据活动实际需求编制支出预算。经市政府或大型活动领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）批准的大型活动经费预算，原则上不得超支。确有特殊原因需调整的，必须提出书面申请，经财务组审核并报领导小组办公室批准后，方可调整；
（二）收支统管，专款专用。凡以大型活动名义取得的各项收入和发生的各项支出均实行统一归口管理，专款专用。各项支出经审核报批后报销。由财务组统一管理报销凭证，以备日后审计；
（三）注重实效，勤俭节约。参与大型活动的各职能部门要充分利用和挖掘自身资源，按照 “ 确保重点，注重实效，量力而行，勤俭节约 ” 的原则，从严、从紧、按实编制支出预算，各项开支必须符合有关规定，提高资金使用效益。
第二章 财务管理
第六条 领导小组办公室下设财务组，财务组以财政局、监察局人员为主组成 , 审计局、监察局派人全程监督。财务组办公地点设在市财政局。
第七条 财务组的主要职责：
（一）按照市委、市政府关于大型活动 “ 收支一个口子、支出 ‘ 一支笔 ’ 审批 ” 的要求，设立专户，专账核算；
（二）按照市委、市政府确定的经费预算总额度，审核各职能部门经办项目的经费收支预算，报市政府或领导小组办公室审定；
（三）根据市政府或领导小组办公室批复的预算方案，下达各职能部门预算指标，并根据工作进度拨付各项经费；
（四）对职能部门财务支出进行初审；
（五）派人参与大型活动有关工程项目招投标、政府采购、合同签订等活动；
（六）编制财务决算。
第八条 参与大型活动各职能部门的财务管理职责：
（一）各职能部门的主要负责人是本部门财务管理的第一责任人，应当严格执行国家法律法规和财务管理制度，加强本部门财务管理，对本单位会计资料的真实性负责；
（二）负责编制本部门承担活动的经费预算，并按照财务组下达的预算指标组织本部门预算的执行；
（三）接受财务组的财务监督。
第三章 预算管理
第九条 参与大型活动的各职能部门应积极开展市场化运作，筹措大型活动资金和争取社会资金的支持。
第十条 各类大型活动的收支实行预算管理，支出按下达的预算指标执行，超支不补：
（一）收入预算由财务组根据上级补助数、财政拨款数、捐赠和赞助及其他收入统一编制；
（二）支出预算由承担大型活动的相关职能部门根据市委、市政府和领导小组办公室确定的工作职责和要求，按照 “ 从紧、必需 ” 的原则编制，在大型活动举（承）办前报送财务组；
（三）财务组按照市委、市政府确定的经费预算总额度，对职能部门编制的收支预算进行审核综合平衡，汇总编制大型活动总收支预算，在大型活动举（承）办前两个月报市政府或领导小组办公室审定。并根据市政府或领导小组办公室批复的预算方案，下达相关职能部门收支预算数；
（四）大型活动结余资金由市政府研究处理。
第十一条 经市政府或领导小组办公室批准核定的各职能部门经费预算，各职能部门在预算执行中，必须以预算指标为依据，不得随意改变资金用途和扩大支出规模，做到 “ 有预算不超支，无预算不开支 ” 。确有特殊原因需调整的，必须提出书面申请，经财务组审核并报市政府或领导小组办公室批准后，方可调整。
第十二条 在总预算尚未核定前，各职能部门开展工作所需经费，须提出具体经费预算，经财务组审核后预拨，经费总预算批准后从其中抵扣。（预算管理流程图附后）
第四章 收支管理
第十三条 大型活动收入管理要求：
（一）大型活动要在国家法律法规允许的范围内，合法组织各项收入；
（二）以活动名义取得的各项收入，包括财政补助拨款、社会赞助、捐赠、广告收入、门票收入、特许经营权收入、冠名权收入、物品的变现收入及其他采取市场运作方式所取得的收入等，均应全额纳入收入预算，全额进入大型活动财政专户，由财务组统一管理和使用，不得坐收截留、挪用和隐匿账外。
第十四条 大型活动邀请人数。领导小组办公室根据活动规模，确定拟邀请参加大型活动的单位、团体和嘉宾的具体人数。
第十五条 大型活动具体开支规定
（一）宴请
一般宴请（含酒水）标准不超过每人每次 100 元，重要宴请（含酒水）标准不超过每人每次 150 元。
（二）食宿费
1. 领导小组办公室邀请的国家、省领导和重要海内外嘉宾，其食宿费由接待单位按现行规定的标准执行。
2. 参加活动的单位、团体和嘉宾，食宿费按领导小组办公室核定的人数、提供的房间、规定停留天数之内按实列支，其中工作餐的标准每人每天平均不高于 120 元。
（三）差旅费
外地参加活动的单位、团体和嘉宾，其往返差旅费，由原单位、个人或由邀请单位负担。
（四）纪念品
大型活动需赠送纪念品的，必须由领导小组办公室确定后统一安排。除领导小组统一安排的纪念品外，各单位自行安排的纪念品，由接待单位自行解决经费来源。
（五）交通费
大型活动需统一安排车辆的，由领导小组办公室协商有关单位调配，不足部分由接待单位归口统一租用。
（六）公杂费
参加活动的单位、团体和嘉宾所发生的通讯费用和办公用品等公杂费自理。
（七）医药费
领导小组办公室为参加活动的人员提供医疗服务，除紧急医疗处理费用外，其费用原则上由患者回所属单位按当地医疗费用管理办法办理。
（八）集中办公费用
领导小组办公室需提前集中办公，集中办公期间，原则上不集中安排工作人员食宿。确需安排食宿的，所需经费在核定的牵头集中办公的职能部门活动经费预算中列支。
第十六条 领导小组办公室不予负担的支出：
（一）参加活动的单位、团体和嘉宾超过领导小组办公室核定人数和停留天数所超出的费用、除领导小组办公室安排的活动外自行安排活动的费用、自费参加观摩活动人员的相关费用；
（二）参加活动的单位、团体和嘉宾，未在领导小组办公室指定的场所用餐或住宿，自行在领导小组办公室指定之外的场所用餐或住宿所发生的费用；
（三）自行前来采访的中、外记者的费用；
（四）属于各职能部门日常工作使用的固定资产和低值易耗品购置等各项支出；
（五）其他不属于领导小组办公室负担的支出。
第十七条 财务支出报销程序
（一）参加活动各单位，根据领导小组下达的支出预算，按规定列支的支出凭证，由经手人填制报销单，经单位主要负责人或分管负责人签字，报活动办公室审核汇总后，报领导小组负责人签审，财务组实报实销。
（二）参加活动单位各项支出，原则上先由单位预支，如数额较大，确需借支的，须经领导小组负责人签批借支，借支人须在 15 个工作日内还清借款。
（三）参加活动单位各项支出，均须从国库集中收付零余额账户中支出，不得另行开设其他银行账户用以支出。
第五章 财产物资管理
第十八条 活动所需的固定资产和低值易耗品，应调配单位现有设备使用或对外租借。确需购置的，属于日常工作使用的，在单位年度预算的公用经费或专项经费中列支，不另安排购置经费；属于活动单次专用的，由部门报财务组审核，经领导小组办公室批准，方可购置，所需经费在核定的各部门活动经费预算中列支。属于政府采购项目的，按照《中华人民共和国政府采购法》的规定执行。
第十九条 活动购买和募集受赠的各项物资，要登记入册，建立资产台账，按照《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》的有关规定进行管理。
第六章 财务决算及监督检查
第二十条 大型活动结束后 1 个月内，财务组将经费总支出情况报市政府。
第二十一条 参与大型活动的各职能部门要建立健全内部控制监督机制，专款专用，并接受监察、审计部门的监督检查。
第七章 法律责任
第二十二条 参与大型活动的各职能部门及其工作人员违反本办法规定行为的，对当事人和负有领导责任的人员给予批评教育，并视情节轻重，按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定依法处理。
第八章 附则
第二十三条 本办法由咸宁市财政局负责解释。
第二十四条 本办法自 2009 年 9 月 1 日起 施行。
