合伙民事主体资格探究
陈建梅
内容摘要：在我国，随着近年来各种合伙企业和组织的普遍发展，关于合伙的法律地位问题越来越受到民法学界的关注。本文对合伙的财产和责任这两个主要方面进行了分析，通过对合伙人出资、合伙财产性质以及合伙财产保全这三个方面的分析，解释说明合伙财产与自然人、法人财产的不同；通过对合伙人责任即补充性连带无限责任的分析，更进一步明确了合伙不同于自然人、法人的特性。从而得出结论：合伙应为独立的民事主体。
《民法通则》颁布前后，学术界有主张合伙是自然人和法人以外的第三民事主体的学说存在。对合伙，可以从两个角度加以认识。一方面，合伙是一种合同，它规定合伙人之间的权利义务关系，这是合伙的内部关系。如果从合同的角度认识合伙，立法者会将其规定在民法典的债篇中；另一方面，在许多情况下，合伙合同又是不同于一般的行为性合同的组织性合同，合同订立的结果是一个经营主体的产生。因此，独资企业，合伙和法人，从来都是企业存在的三种形式。公司法中的无限公司，实际上就是合伙；两合公司，实际上就是有限合伙。《民法通则》未明确规定合伙为第三民事主体。但把合伙规定在关于主体的第二章，显然立法者受到了合伙为第三主体说的影响，具有承认合伙的主体地位的意图。1997年，我国已经制定了合伙企业法，更明确了立法者的这个意图。随着近年来各种合伙企业和组织的普遍发展，关于合伙的法律地位问题也越来越受到民法学界的关注。本文试图对合伙的财产和责任这两个主要方面的分析，通过对合伙与自然人、法人的比较，从而得出结论：合伙应为独立的民事主体。
一、关于合伙是否为独立民事主体的理论分歧
关于合伙的法律地位，有广义和狭义两种内容。从广义上讲，是指合伙的一切法律属性，包括合伙的概念、条件、名称、分类、权利能力和行为能力、财产的归属、责任形式，以及是否为独立的民事主体等。从狭义上讲，合伙的法律地位，仅指其能否在法律上成为一类民事主体，享有特定的权利和承担特定的义务。本文所指的合伙的法律地位是指狭义。目前，关于合伙的法律地位在理论上形成了以下具有代表性的意见：
(一) 否定说。认为民事主体只有自然人和法人两种，个人合伙是自然人从事商品经济活动的特殊表现形式，属于自然人范畴；法人合伙是法人从事商品经济活动的特殊表现形式，属法人范畴，合伙是自然人和法人所派生出来的。
(二) 肯定说，承认合伙为“第三民事主体”，但其表述各异。具体来讲有四种不同的观点；其一，合伙应成为我国独立的民事主体，与自然人和法人并列，认为合伙具有民事主体资格。[1]（P128-131）其二，“基本承认合伙为独立民事主体，认为它是民事主体制度历史沿革的第二阶段，是自然人与法人之间的中介，是法人制度的萌芽。但该观点没有将合伙纳入民事主体制度中阐述，主要是在债权编中以合伙合同予以论述” [2]（P75）其三，合伙可以成为民事主体，但必须符合一定的条件，（1）需要有合伙字号，对外以合伙的名义进行民事活动。（2）需要有必要的登记制度。（3）需要有限制性规定，主要是限制具有民事主体资格的合伙再以合伙名义有参加其他合伙组织。[3]其四，应有条件的承认合伙为民事主体。其条件有：（1）必须有两个以上公民或法人按照协议组成，且参加人应合伙经营、共同劳动。隐名合伙不享有民事主体资格。（2）合伙人应当对出资数额、盈余分配、债务承担、入伙和退伙、合伙终止等事项，订立书面协议。（3）合伙财产应当归合伙人共同共有，有合伙人统一管理和使用。共同共有的财产一般应与其经营规模保持适当比例，必要时法律也可要求合伙人在申请登记时提供担保。（4）合伙组织一般应主要从事盈利性的经营活动。（5）要符合法定程序，即要经当地公商行政管理部门登记并发给营业执照方可开业。（6）合伙组织应有自己的字号和负责人，并能以字号名义对外进行民事活动。在民事诉讼中以依法核准的字号为诉讼当事人，并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。[4]
我认为，合伙在财产和责任方面区别于自然人和法人的特殊性，决定了其应为独立的民事主体。同时，合伙由合伙合同和合伙组织两个不可分割的部分组成，前者是仅对合伙人有约束力的内部关系，后者是全体合伙人作为整体与第三人产生法律关系的外部形式。二者结合起来构成完整的合伙概念。而肯定说中的第二、三种学说分别侧重于合伙合同、合伙组织一个方面，这是不科学的。换言之，合伙应为独立的民事主体，但作为独立民事主体的合伙的内涵是特定的，即合伙是通过合伙合同而成立的一种团体组织，因而我们无须在承认合伙为独立民事主体这个前提下又强调合伙的合伙合同或合伙组织方面，否则在方法论和逻辑上是循环论证的。否定说的第四种学说就很科学。
二、对合伙财产的分析
合伙财产，主要涉及合伙人出资、合伙财产性质以及合伙财产保全这三个方面。通过对这三个方面的分析，我们可以发现合伙财产与自然人、法人财产的不同，以及现行立法在合伙财产问题上的得失。
(一）合伙人出资
《合伙企业法》第11条规定，合伙人可以用货币、实物、土地使用权、知识产权或者其他财产权利出资，在这一点上，与股东向公司出资无异。该条第3款又同时规定，合伙人也可以用劳务出资，则与股东向公司出资有别。法律对合伙人和公司股东出资作不同的要求，究其原因，一方面在于合伙企业是依合伙人的合意而成，其规模较小，设立灵活，只要合伙人协商一致，同意以劳务出资，法律则不加干涉；另一方面，则因为合伙人对合伙债务负无限连带责任，这与公司股东对公司债务仅以出资额为限承担有限责任，公司则以其全部资产对公司债务承担责任是不同的。因而合伙人的出资无须具有可转移、可随时兑现的功能。合伙人可以用劳务出资，这是合伙企业的一个特点。
共享收益、共担风险是合伙企业的重要特征。因而各国对以劳务出资的合伙人参与合伙盈亏分配均有规定，但其具体规定又各不相同：1?德国民法典第722条规定，损益分配比率未约定的，不论出资种类，各合伙人平均分配损益。2?法国民法典第1853条规定，只以劳务出资的合伙人，其分配利润及损失的比率与出资最少的合伙人的比率相同。3?台湾民法典第677条规定，以劳务为出资的合伙人，除合同另有约定外，不负担损失之分配。在我国大陆，对这个问题予以规定的是《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》的第48条和《中华人民共和国合伙企业法》的第32条。笔者认为后者的规定要优于前者，它借鉴了德国民法典的做法，规定“合伙企业的利润和亏损，由合伙人依照合伙协议约定的比例分配和分担；合伙协议未约定利润分配和亏损分担比例的，由各合伙人平均分配和分担”，将当事人自由原则这一合同法的最高理念，贯彻于合伙企业的利润分配和亏损分担上，从而充分尊重了合伙人的意思自治，既不歧视也不偏袒任何合伙人，可以充分保护合伙人各方的利益。
(二) 合伙财产性质
我国《民法通则》第32条对个人合伙财产的性质作了这样的规定：合伙人投入的财产，由合伙人统一管理和使用。合伙经营积累的财产，归合伙人共有。而《合伙企业法》第19条规定：合伙企业存续期间，合伙人的出资和所有以合伙企业名义取得的收益均为合伙企业的财产。合伙企业的财产由全体合伙人依照本法共同管理和使用。它没有区分合伙人的出资和合伙经营积累的财产，也没有规定合伙财产性质。
对于这两个不同的规定，有一种观点认为，“我国《合伙企业法》这一规定具有极大的科学性和灵活性，既吸收了《民法通则》的优点，也摒弃了其缺陷；既考虑到了合伙企业财产组成内容的复杂性，又照顾到了全体合伙人对合伙企业的财产进行共同管理和使用的权利与实际需要。因此，这是一条成功的法律规定”。[5]另外一种观点认为，《合伙企业法》的规定存在着如下缺陷；将本已明确的财产关系模糊化，给合伙解散或终止时的财产处理带来困难，因此，《合伙企业法》第19条关于合伙财产的法律性质的规定与《民法通则》相比 似乎有不进却退之嫌。[6] 我认为，第一种观点显然在法理上是经不起推敲的。现代民法上的财产权制度，其本身并不是要模糊个人财产、合伙财产以及合伙财产内部构成的界限，而正是通过确定各种财产的法律性质，充分保护财产主体的权利及第三人的利益。对于合伙经营积累的财产，理应归全体合伙人共有，而合伙人投入的财产，它可能归出资人个人所有，也可能构成合伙人的共有财产，但均由合伙人统一管理和使用。因而，“《民法通则》第32条的规定是符合我国实际情况的，它对合伙人出资财产性质上的灵活规定，为合伙经营方式的充分发挥提供了法律依据”。[7]（P146）
(三) 合伙财产保全
合伙财产一般为全体合伙人共有，即使不共有，也应统一管理和使用，其目的在于维护合伙经营，并保护善意第三人的利益和交易的安全。为了保障此目的的实现，《合伙企业法》第20、21、24、41和42条规定了合伙财产保全制度。
1、合伙财产分割的禁止。合伙人在合伙清算之前，不得请求分割合伙财产。
2、合伙份额转让的限制。合伙人向合伙人以外的人转让份额，须经其他合伙人的一致同意；合伙人之间转让份额，应当通知其他合伙人。
3、合伙份额出质的限制。合伙人以其在合伙企业中的财产份额出质的，须经其他合伙人一致同意，否则其行为无效或作为退伙处理。
4、合伙债权抵销的禁止。合伙企业中某一合伙人的债权人，不得以该债权抵消其对合伙企业的债务。
5、合伙代位权的禁止。合伙人个人负有债务，其债权人不得代位行使合伙人在合伙企业中的权利。
三、合伙的债务承担
（一）合伙人的责任
合伙人的责任，即合伙人对合伙债务所负的清偿责任。责任是对债务的担保。合伙能力对外行使的结果之一，是合伙发生对第三人的债务。以何种财产作为经营体之债务的担保，构成区分不同民事主体的重要标准。自然人以个人的全部财产作为该种债务的担保，称之为个人的无限责任；法人以独立于法人成员的财产作为该种债务的担保，换言之，法人的担保手段不延伸于法人成员的财产，称之为有限责任；我国《合伙企业法》第39条规定：“合伙企业对其债务负责，应先以其全部财产进行清偿。合伙企业财产不足清偿到期债务的，各合伙人应当承担无限连带责任。”这一规定表明合伙人的责任是补充性无限连带责任。
1、合伙人责任的性质是补充性责任。合伙人承担合伙债务的顺序，决定了合伙人首先是以合伙的共有财产向债权人承担共同债务，然后再以个人财产承担连带责任。如果合伙的共有财产足以清偿合伙债务，则不发生合伙人的连带责任。
2、合伙人对合伙债务承担无限责任。即合伙人应以自己的全部财产承担合伙债务的清偿责任，这主要是由法律一般对合伙人的出资标的的种类以及出资数额的大小没有限制所决定的。在这里，关于合伙人的无限责任有一个问题值得探讨；法人能否承担无限责任?对这个问题笔者赞成这种看法，“‘无限责任’概念，是从承担责任的财产范围来讲的，不是以承担责任的财产价值理解的，毫无疑问，任何民事主体的实际财产总是有限的”，[8]（P149）因而法人是能够作为合伙人承担无限责任的，否认法人能承担无限责任，也将导致对法人的合伙资格的否认。
3、合伙人对合伙债务承担连带责任。合伙人的连带责任是法定责任，其责任规则为：(1)每个合伙人均对全部合伙债务负清偿责任，合伙债权人一旦要求全部、部分或个别的合伙人清偿，被要求者即有义务予以清偿；(2)其清偿行为，对其他合伙人也有清偿的效力；(3)若其清偿的债务超过应担份额，则其就超出部分对其他应担合伙人享有追偿权。
法人合伙在什么情况下承担连带责任也是有争议的。有学者认为，“根据《民法通则》第52条的规定，法人合伙只有在法律规定或协议约定负连带责任的情况下，才承担连带责任。因为，在法律无规定且不约定连带责任的情况下，法人合伙的合伙人不承担连带责任”。[9]（P186）实际上，《民法通则》第52条是关于合伙型法人联营的规定，但从责任形式上看，合伙型法人联营与法人合伙是不同的。[10]合伙的本质特征之一就是合伙人对合伙债务承担连带责任，这是一种法定的责任规则，法人合伙无论在何种情况下均应承担连带责任，而法人联营成员对联营债务承担的连带责任不是法定的。
(二)对连带责任涵义的再探讨
在合伙人的责任中，实际上存在着两重责任关系，即合伙人与合伙债权人之间的连带责任关系，合伙人之间的责任分担关系。所以连带责任的承担，只是解决了外部责任关系，即对合伙债权的清偿问题，并没有解决内部责任关系，即合伙人之间的责任追偿和分担问题。
有学者在列举了对合伙企业的债务清偿的多种情况后，认为合伙人之间的追偿现象可能会错综复杂，因而主张“对于合伙企业解散后的债务处理，最好能一次予以确定。一次性确定应不违背两个原则，一是不能损害债权人利益。二是不得违背《合伙企业法》及有关法律规定”。[11]（P63）诚然，上述主张中的做法确有减少追偿之诉的作用，然而，简化诉讼的前提应是不妨碍债权人享有的连带债权的行使，不妨碍对债权人利益的保护，合伙债务的一次性确定首先将会损害债权人的利益。如果债权人没有放弃连带债权，则不能改变连带责任的适用。同时这种做法也不符合法律规定。连带责任是每个合伙人所应负的法定责任，合伙债务的一次性确定将使法律规则形同虚设。
(四) 双重优先原则
合伙债务，是指合伙组织于其存续期间，以组织的名义，在与第三人发生的民事法律关系中所承担的债务。合伙人因其个人行为所产生的债务，它不是合伙债务，而是合伙人的个人债务。
当合伙债务与合伙人个人债务同时存在，其承担债务的顺序应按照以下原则处理：合伙财产应首先用于偿还合伙债务，偿还之后若有剩余财产的，应根据各合伙人享有的财产份额进行分割，再分别用于偿还合伙人的个人债务；反之，合伙人的个人财产首先用于偿还个人债务，偿还个人债务之后若有剩余的，再用于偿还合伙债务。这就是国际上通行的“双重优先权原则”，该原则的重大价值在于：平等地保护了合伙的债权人和合伙人个人的债权人的利益。减少合伙人的连带无限责任之适用可能发生的消极后果。
四、合伙应为独立民事主体
民事主体的本质条件包括两个方面：一是一定的社会经济条件的存在；二是国家法律的确认。民事主体是一定社会经济条件的产物，并须得到国家法律的确认。合伙能否成为民事主体，关键要看它是否具备以自己名义参加民事法律关系的条件。[12]笔者认为合伙已具备这种条件，其理由主要有：
临沂市人民政府办公室关于印发临沂市城镇容貌和环境卫生管理办法的通知
山东省临沂市人民政府办公室
临沂市人民政府办公室关于印发临沂市城镇容貌和环境卫生管理办法的通知
临政办发〔2010〕51 号
各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术
产业开发区管委会，临沂经济开发区管委会，临沂临港产业区
管委会，各县级事业单位，各高等院校：
现将《临沂市城镇容貌和环境卫生管理办法》印发给你们，
请认真遵照执行。
二〇一〇年五月二十一日
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临沂市城镇容貌和环境卫生管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强城镇容貌和环境卫生管理，根据《城市
市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《山东
省城镇容貌和环境卫生管理办法》等法律、法规和规章的规定，
结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城市、镇规划区范围内的城镇
容貌和环境卫生管理及相关活动。
第三条 市城市管理部门负责全市的城镇容貌和环境卫
生管理工作，负责本办法的组织实施。
市城市管理行政主管部门负责对兰山区、河东区、罗庄区、
高新技术产业开发区、经济开发区城镇容貌和环境卫生管理的
监督考核，并根据相关规定奖惩；负责对各县、临港产业区城
镇容貌和环境卫生管理工作的业务指导。
县、区城市管理主管部门负责本辖区内的城镇容貌和环境
卫生管理工作，对辖区办事处、镇的城镇容貌和环境卫生管理
进行监督考核，并根据相关规定奖惩。
镇人民政府、街道办事处负责本辖区内的市容环境卫生管
理工作，并对城镇容貌和环境卫生工作进行协调、监督和检查，
督促有关单位和个人履行维护城镇容貌和环境卫生义务。
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第四条 市城市管理部门根据国家和省有关规定，结合本
地实际，编制临沂市城镇容貌标准，报本级人民政府批准后实
施。
县、镇人民政府应当按照规定组织编制重要地段景观、户
外广告、照明、停车场、集贸市场、环境卫生等专项规划，按
照法定程序批准后实施。
第五条 城镇容貌和环境卫生管理实行责任区制度，明确
相关责任人的责任。
责任区由城市管理部门、街道办事处、镇人民政府按照下
列规定进行划分：
（一）城镇道路、广场、过街天桥、地下通道等公共区域
及公共厕所等环境卫生公共设施，由县、区城市管理部门负责;
生活垃圾转运站、生活垃圾处理场、粪便处理场建设运行维护
由市城市管理部门负责。
（二）街巷、居民住宅区，由街道办事处、镇人民政府负
责;实行专业物业管理的居民住宅区，按照物业服务合同由物业
服务企业负责;
（三）机关、团体、部队、企业、事业等单位的管理区域，
由本单位负责;
（四）机场、车站、码头、停车场、集贸市场、文化、体
育、娱乐、公园等公众聚集场所，由管理单位负责;
（五）铁路、公路、隧道、河道、水域及沿岸，由管理单
位负责;
（六）施工工地由施工企业负责，待建地块由土地使用权
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人负责;
（七）临街商户、各种摊点周围由经营者负责。
城市管理部门、街道办事处、镇人民政府应当将责任区具
体范围和责任要求书面告知责任人，并与相关责任人签订责任
书。
责任人应当按照责任书的要求，做好责任区内城镇容貌和
环境卫生工作，保证责任区内城镇容貌和环境卫生符合临沂市
环境卫生管理标准和临沂市城镇容貌标准。
第六条 任何单位和个人都有享受良好城镇容貌和环境
卫生的权利，负有维护城镇容貌和环境卫生的义务，并有权对
损害城镇容貌和环境卫生的行为进行劝阻和举报。
对在城镇容貌和环境卫生工作中做出显著成绩的单位和
个人，由县(区)级以上人民政府给予表彰和奖励。
第二章 城镇容貌管理
第七条 城镇道路两侧建筑物需要进行外部装修或者改
建临街门窗的，应当符合城镇容貌标准，报经规划和城市管理
部门批准后实施。
任何单位和个人不得在建筑物顶部、阳台外或者窗外擅自
搭建鸽舍、棚屋。
第八条 城镇主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑
物、雕塑和其他设施的所有人、使用人或者管理人，应当保持
建筑物、构筑物、雕塑和其他设施完好、整洁，并按照当地人
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民政府规定的时间、标准进行修整、清洗、粉刷。
第九条 在城镇道路两侧建筑物的顶部、阳台外、窗外，
不得堆放、吊挂或者晾晒有碍城镇容貌的物品。
建筑物外走廊、阳（平）台需要进行封闭的，不得超出建
筑物外墙面，其外型、规格、色彩应当符合城镇容貌标准。
在建筑物外部安装空调、太阳能热水器、防盗网、遮阳罩
等的，应当符合城镇容貌标准。
沿街门店应保持临街门窗整洁、玻璃通透，除警示腰线外
不得张贴其它即时贴广告、宣传品等。
第十条 除国家另有规定外，城镇主要道路两侧的建筑物
前，应当选用透景围墙、栅栏或者绿篱、花坛、草坪等作为分
界；既有的封闭式实体围墙应实施拆墙透绿。
第十一条 城镇道路的养护、保洁单位，应当保持道路路
面的完好、整洁，每日巡查不少于一次。发现路面损坏时，应
当及时组织修复；发现路面有杂物时，应当立即清理。城市主
要道路增加洒水频次，减少道路粉尘污染，提高城市环境空气
质量。
第十二条 在城镇道路上设置各种井盖、沟盖、雨箅等设
施，应当符合国家规定的质量标准和技术规范，并由产权单位
或者管理单位采取必要措施，保持其完好、正位。
县、区应当建立城镇道路设施综合巡查制度，对城镇道路
上设置的各种井盖、沟盖、雨箅等设施实施统一巡查。
产权单位或者管理单位发现或者得知井盖、沟盖、雨箅等
设施丢失、破损或者移位时，应当立即设立警示标志，并在24
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小时内补装、更换或者正位；未及时补装、更换或者正位的，
应当采取避险措施；因产权单位或者管理单位的责任造成他人
人身财产损害的，应当依法承担赔偿责任。
禁止非法收购城镇道路上设置的各种井盖、沟盖、雨箅等
设施。
第十三条 未经许可，任何单位和个人不得擅自占用城镇
道路，严禁从事摆摊设点、洗车、修车、设置集贸市场等非交
通活动。
城市管理部门应当会同公安交警等部门编制临沂市城镇
道路摊点设置导则，按照合理布局、疏堵并举、方便市民、整
洁有序、规范管理的原则，在广泛听取居民意见的基础上，对
允许设置摊点的道路路段、摊点种类、经营时间、保洁要求等
作出规定，报当地人民政府批准后，向社会公布施行。
失业职工、残疾人等困难群体根据城镇道路摊点设置导则
申请在城镇道路上设置摊点的，城市管理部门应当予以照顾。
第十四条 在城镇道路两侧和公共场地不得擅自堆放物
料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。临时堆放物料，搭建
临时性的建筑物、构筑物或者其他设施的，应当向城市管理部
门提出申请，经审查同意后方可按照规定办理相关手续。
城镇道路两侧的经营者不得超出门窗或者外墙摆卖商品，
保证门前卫生整洁。
禁止在城镇道路两侧乱扯乱挂或者晾晒衣物。
第十五条 城镇道路改造时，沿路设置线杆的产权单位应
当按照道路改造标准同步进行线路改造，并自线路改造完成之
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日起30 日内拆除废弃的线杆。
第十六条 在城镇道路上行驶的机动车应当保持车容整
洁，禁止机动车带泥上路。
运输砂石、土方、渣土、混凝土、灰浆等散体、流体物质
或者生活垃圾、建筑垃圾，应当对运输车辆采取覆盖、密闭措
施，不得造成泄漏或者遗撒。
第十七条 城镇供排水管理单位应当加强对供排水管网
设施的管理和维护，保证供排水管网设施正常运行。开挖城镇
道路、维修管道、清疏河道或者排水管（沟）所产生的淤泥、
污物，栽培或者修剪树木、花卉、草坪等作业所产生的枝叶、
泥土，施工或者养护单位应当即时清理。
第十八条 再生资源回收企业和个体经营者，应当保持回
收场所整洁，对存储场所采取硬质围挡、遮盖等措施，不得乱
堆乱放或者焚烧废旧物品。
第十九条 施工单位从事现场作业的，应当遵守下列规
定：
（一）在临街施工现场周围设置硬质围挡；
（二）对车辆进出道路进行硬化；
（三）施工时采取防尘措施；
（四）及时清运渣土等建筑垃圾；
（五）保持驶离施工现场车辆的清洁；
（六）按规定排水，不得污染路面；
（七）工程停工、竣工后，及时清理和平整场地。
经城市管理部门批准占用城镇道路施工作业的，施工单位
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应当在批准的路段和期限内进行。
第二十条 设置户外广告牌、牌匾标识、标语牌、指示牌、
画廊、橱窗、霓虹灯、灯箱、条幅、旗帜、显示屏幕、充气装
置和实物造型等，应当根据《临沂市户外广告设置管理办法》
和临沂市城镇容貌标准的规定设置，并经城市管理部门批准后
实施，做到内容健康、文字规范、外形美观、安全牢固，不得
遮挡、影响交通标志、交通信号灯，不得妨碍交通通行。
对陈旧毁损、色彩剥蚀，影响城镇容貌的，设置单位或个
人应当及时整修、清洗或者更换；对有安全隐患的，应当加固
或者拆除。
过期和失去使用价值的广告设施应及时拆除。
第二十一条 设置大型户外广告，应当向城市管理部门提
出书面申请，并提供广告设置的位置、规格、色彩及效果图等
资料，经城市管理部门审批后方可实施。
户外广告设施空置的，设置者应当依据城市管理部门要求
临时设置公益性广告。
第二十二条 户外广告的设置应坚持“坚固、小型、精美”
的原则，并符合下列要求：
（一） 建筑物屋顶不宜设置大型广告设施，三层及以下
建筑物屋顶不得设置大型广告设施；在建筑物屋顶设置广告设
施时，应严格控制广告设施的高度，且不得破坏建筑物结构；
（二）同一建筑物外立面上的广告的高度、大小应协调有
序，且不应超过屋顶，广告设置不应遮盖建筑物的玻璃幕墙和
窗户；
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（三）招牌广告应宜在一层门檐以上、二层窗檐以下设置，
其牌面高度宜控制在1.2 米以下，外伸不超过40 厘米，同一建
筑、同一路段且建筑风格相近的招牌广告上下边缘高度一致；
（四）设置路名牌、候车亭、电话亭等公用设施同时附带
设置户外广告的，规格、色彩应分类统一，与街景协调，并保
持整洁、完好；
（五）设置各类电子屏、电子灯箱不得影响交通信号标示；
（六）车载广告色彩应协调，画面简洁明快、整洁美观，
不应使用反光材料，不得影响识别和乘坐。
第二十三条 在城镇建筑物、构筑物和其他设施上张贴、
张挂宣传品，或者利用实物造型、悬挂物、充气装置等载体设
置宣传品的，应当依法经城市管理部门批准，并按照规定的期
限和地点张贴、张挂、设置，期限届满后及时撤除。
第二十四条 禁止擅自在建筑物、构筑物的外墙或者公共
设施、路面、线杆、树木等处进行张贴、涂写或者刻画。
建筑物、构筑物、公共设施、路面、线杆、树木等的所有
者、使用者或者管理者，发现张贴、涂写或者刻画的，应当立
即进行清理。
严禁在学校周边、城市道路、商场、公园、广场等公共场
所散发广告传单等宣传品。
第二十五条 街道办事处、镇人民政府，应当在街巷、居
住区选择适当地点组织设置公共信息栏，供有关组织和居民免
费发布便民信息，并负责管理和保洁。
第二十六条 城镇道路照明管理单位，应当保证路灯亮灯
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率、设备完好率达到国家规定标准。
城镇主要道路两侧建筑物、构筑物及公共场所等，应当按
照城镇照明专业规划的要求设置景观照明设施。
第三章 城镇环境卫生管理
第二十七条 城市管理部门会同有关部门根据本市总体
规划，组织编制环境卫生中、长期发展规划和环境卫生设施建
设计划，制定环境卫生建设定额指标。
城市环境卫生设施建设，应当符合城市规划和环境卫生设
施的建设标准、定额标准。
第二十八条 城市管理部门应当按照城镇环境卫生专业
规划和设施建设标准，组织建设公共厕所、垃圾转运站、垃圾
箱、洒水（冲洗）车供水器、环境卫生车辆停车场和环境卫生
作业人员工作休息场所等环境卫生设施。
在组织实施城市总体规划时，应优先完成对环境卫生设施
的批准定点。纳入城镇环境卫生专项规划的环境卫生设施建设
项目，经城乡规划行政主管部门批准定点后，任何单位和个人
不得阻挠建设项目施工。
第二十九条 各区城市垃圾收集容器、公共厕所、环境卫
生工作用房、车辆清洁保养场及其它环境卫生设施的建设，由
市城市管理部门提出方案，区政府（管委会）组织实施。各县
环境卫生设施的建设由城市管理主管部门提出方案，经县政府
批准后实施。
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第三十条 城镇新区开发、旧区改造、道路新建，必须按
照环境卫生专业规划和环境卫生设施设置标准，配套建设和配
置公共厕所、垃圾收集站、垃圾箱等环境卫生设施，并与主体
工程同时设计、同时施工、同时投入使用，所需经费纳入建设
工程概算。未按标准配套建设环卫设施或验收不合格的，相关
部门不得核发建设工程项目竣工验收备案证书。
车站、机场、港口、市场、公园、绿地、居民区、商业文
化街、城镇道路、广场和商场、影剧院、体育场馆以及其他群
众活动频繁地区，必须设置足够数量的环境卫生设施。
环境卫生设施的设置，主次干道两侧由城市管理部门负
责；实行物业管理的居民区由物业管理服务企业负责；未实行
物业管理的居民区由街道办事处、社区负责；其他责任区由管
理单位或有关单位负责。
城镇新建公共厕所一律建成水冲式或生态式公共厕所；现
有旱厕必须逐步改造成水冲式或生态式公共厕所，中心城区要
限期取消旱厕；生活垃圾收集设施一律为密闭式。
第三十一条 单位应当按照城市环境卫生设施标准，设置
与本单位规模相适应的内部公共厕所和垃圾收集容器。个体工
商户必须按照规定设置垃圾收集容器。没有条件设置的，经所
在县、区城市管理主管部门批准，可以使用指定的公共厕所和
垃圾收集容器。
第三十二条 环境卫生设施所有人或者管理人应当对环
境卫生设施及时进行维护维修，保证环境卫生设施完好和正常
使用。对坏损的环境卫生设施，由产权单位负责及时维修或者
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更新、重置。
公共厕所应当免费对外开放，设有明显标志，并由专人负
责保洁。
使用公共厕所，应当自觉维护公共厕所的清洁卫生，爱护
公共厕所的设备。
第三十三条 禁止损毁环境卫生设施及附属物，不得擅自
将环境卫生设施移动、停用、占用、拆除或者改变用途。
环境卫生设施确需移动、停用、占用、拆除或者改变用途
的，应当报城市管理主管部门批准。经批准占用或者拆除的，
建设单位应当事先提出拆迁还建或异地建设方案，到城市管理
主管部门办理相关手续，按照先建后拆、谁拆谁还建的原则负
责建设或者依法给予补偿。
第三十四条 城镇道路、公共场地的清扫保洁责任人，应
当按照作业规范和环境卫生标准要求，定时清扫、保洁。每日
首次清扫保洁作业，应当在城市管理部门规定的时间内完成。
严禁将树叶和垃圾焚烧及扫入下水道、绿地和河沟内。
城镇道路、公共场所的环卫保洁，必须符合作业规范，达
到环境卫生标准要求。环境卫生保洁工作按照属地管理原则，
实行责任区制度。
城镇环境卫生责任人不明确的，由城市管理部门确定。
第三十五条 城镇范围内负责市容和环境卫生保洁的单
位，在各自环境卫生保洁责任区内应当履行以下责任：
（一）自备足够的垃圾收集设施或容器，严禁用箩筐等非
密闭容器存放垃圾；
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（二）实行垃圾袋装化收集，按规定时间将垃圾交环境卫
生作业单位收运，不得将垃圾收集容器和袋装垃圾置于门外。
（三）不得向门外抛洒垃圾或直接将垃圾扫出门外，不得
将垃圾扫入下水道、公共绿地或他人责任区；
（四）做到门前无垃圾污垢，无污水污迹，无蚊蝇孽生地；
（五）遇有冰雪天气，应将清扫保洁责任区域延伸至门前
道路中心线，做到无积雪、冰凌。
（六）遇有自然灾害等突发事件时，当地政府应启动突发
事件应对机制保证及时恢复城镇容貌和环境卫生。
第三十六条 城市建成区内不得饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、
猪等家禽家畜和食用鸽。依法从事教学、科研或者其他特殊活
动的除外。
饲养宠物不得影响环境卫生，不得进入禁止犬类等宠物活
动的场所。养犬人携犬出户，应当用束犬链（绳）牵领，并随
身携带清除犬粪用具，及时清除犬粪。
第三十七条 任何单位和个人不得有下列行为：
（一）随地吐痰或者便溺；
（二）乱扔果皮、纸屑、烟蒂、口香糖、塑料袋、饮料瓶
（盒）等废弃物；
（三）不按照规定倾倒垃圾、污水或者粪便；
（四）未按照城市管理部门规定的时间、地点、方式倾倒
垃圾、堆放渣土污泥或者其它废弃物，向道路、公共场地、绿
地、窨井、防洪沟（渠）、河道和水域抛撒杂物、废弃物，由
建筑物或者车辆向外抛掷杂物、废弃物；
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（五）不按照规定从事烧烤经营；
（六）在露天场所、垃圾收集容器内焚烧枝叶、垃圾或者
其他废弃物；
（七）其他损害城镇容貌和环境卫生的行为。
第三十八条 单位和个人应当按照规定的地点、时间等要
求，将生活垃圾投放到指定的垃圾容器或者收集场所。废旧家
具等大件垃圾应当按照规定时间投放到指定的收集场所。
实行生活垃圾分类收集、回收利用制度。实行生活垃圾分
类收集、回收利用的区域、时间，由城市管理部门确定并公布。
实行生活垃圾分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分
类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投放到指定的垃圾
容器或者收集场所。
第三十九条 城镇居民和单位应当按照规定依法缴纳生
活垃圾处理费。生活垃圾处理费应当专项用于生活垃圾的收
集、运输和处置，严禁挪作他用。
第四十条 城镇生活垃圾清扫、收集、运输、处置实行市
场化运作、专业化经营，按照属地管理的原则，由环境卫生责
任单位委托具有相应资质的专业服务企业经营。
第四十一条 居民产生的生活垃圾和未接入污水处理系
统的粪便，由单位负责收集、运输，或者有偿委托服务作业单
位运往城市管理部门指定的粪便处理场所。
从事生活垃圾清扫、收集、运输、处置经营活动，应当向
城市管理部门提出申请，取得经营许可证后，方可进行经营。
第四十二条 单位食堂和饮食业经营者产生的餐厨垃圾，
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应当按照所在地人民政府的有关规定单独收集和处置，或者委
托有关专业单位收集和处置，不得排入雨水、污水排水管道、
河道、公共厕所或者与其他垃圾混倒。
对工业垃圾、医疗垃圾、电子垃圾等各类危险、有毒有害
垃圾，应当实行定点收集，由具有相应资质的单位进行处置，
不得投放到生活垃圾容器中或者随意丢弃。
第四十三条 施工单位处置建筑垃圾和运输单位运输建
筑垃圾，应当向城市管理主管部门提出申请，获得城市建筑垃
圾处置核准后，方可处置。城市管理主管部门应当在接到申请
后的10 日内作出是否核准的决定。予以核准的，颁发核准文
件；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。
禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其它形式非法转让城
镇建筑垃圾处置核准文件。
处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建
筑垃圾处置核准文件，车辆证照齐全，按照有关部门规定的运
输路线、时间运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超载超限
运输，不得超出核准范围承运建筑垃圾。
建设施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从
事建筑垃圾运输的单位运输。
第四十四条 居民进行房屋装饰装修活动产生的建筑垃
圾，应当按照物业服务企业或者社区居民委员会指定的地点堆
放，并缴纳相应的清运费用。
物业服务企业或者社区居民委员会应当及时委托环境卫
生专业企业，将居民装饰装修房屋产生的建筑垃圾运送到城市
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管理部门指定的场所处置。
第四章 法律责任
第四十五条 违反本办法规定，城镇容貌和环境卫生责任
区的责任人未按照规定要求做好责任区内卫生保洁、清扫冰
雪、清除乱贴乱画等城镇容貌和环境卫生工作的，由城市管理
行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，给予通报批评。
第四十六条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由城
市管理部门依据《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五
十一条之规定，责令停止违法行为，限期清理、拆除或者采取
其他补救措施；逾期未清理、拆除或者采取其他补救措施的，
可以按照下列规定处以罚款：
（一）在建筑物顶部、阳台外或者窗外擅自搭建鸽舍的，
处以50 元以上500 元以下罚款；
（二）在城镇道路两侧建筑物的顶部、阳台外、窗外堆放、
吊挂或者晾晒有碍城镇容貌的物品的，处以50 元以上200 元
以下罚款；
（三）未及时清理路面杂物或者补装、更换井盖、沟盖、
雨箅等相关设施的，处以1000 元以上2 万元以下罚款；
（四）未经批准擅自在城镇道路两侧或者公共场所堆放物
料，影响城镇容貌的，处以500 元以上5000 元以下罚款；
（五）对运输砂石、土方、渣土、混凝土、灰浆等散体、
流体物质或者生活垃圾、建筑垃圾的车辆，未采取覆盖、密闭
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措施，造成泄漏或者遗撒的，按照污染道路面积及污染程度处
以每平方米20 元以上50 元以下罚款，但罚款总额不得超过3
万元；
（六）再生资源回收企业或者个体经营者乱堆乱放或者焚
烧废旧物品的，对单位处以500 元以上5000 元以下罚款，对
个人处以50 元以上200 元以下罚款；
（七）施工单位违反施工现场作业管理规定，未在临街施
工现场周围设置硬质围挡、未对车辆进出道路进行硬化、施工
时未采取防尘措施、未及时清运渣土等建筑垃圾、未保持驶离
施工现场车辆的清洁、未按规定排水致使污染路面、工程竣工
或者停工后未及时清理和平整场地的，处以1000 元以上2 万
元以下罚款；
（八）未经城市管理部门同意，擅自设置大型户外广告，
影响城镇容貌的，处以2000 元以上2 万元以下罚款；
（九）未经城市管理部门批准，在城镇建筑物、构筑物或
者其他设施上张贴、张挂宣传品，或者利用实物造型、悬挂物、
充气装置等载体设置宣传品，影响城镇容貌的，处以200 元以
上5000 元以下罚款；
（十）擅自在建筑物、构筑物的外墙或者公共设施、路面、
线杆、树木等处进行张贴、涂写、刻画以及在学校周边、城市
道路、广场、商场周边等公共场所散发广告传单等宣传品的，
处以100 元以上1000 元以下罚款；逾期未清除或者拒不接受
处理的，可书面通知通信企业暂停其在张贴、涂写、刻画中标
明的通信号码的使用；
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（十一）在露天场所、垃圾收集容器内焚烧枝叶、垃圾或
者其他废弃物的，处以50 元以上200 元以下罚款。
第四十七条 违反本办法规定，对不符合城镇容貌标准、
环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市管理部门依据《山东
省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五十二条之规定，会同城
乡规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆
除；逾期未改造或者未拆除的，由城市管理部门组织强制拆除，
并可处以1000 元以上3 万元以下罚款。
第四十八条 违反本办法规定，损坏环境卫生设施的，依
据《山东省建设管理条例》第五十三条之规定，由城市管理主
管部门责令其限期退还，恢复原状，并处以1 万元以上10 万
元以下罚款。造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第四十九条 未按照城市生活垃圾治理规划和环境卫生
设施标准配套建设城市生活垃圾收集设施的，依据《城市生活
垃圾管理办法》第三十九条之规定，由城市管理主管部门责令
限期改正，并可处以1 万元以下的罚款。
第五十条 城市管理部门、城市管理行政执法机构的工作
人员，在城镇容貌和环境卫生管理工作中，有下列行为之一的，
依据《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五十五条之规
定，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依照法定职责或者法定程序进行行政执法的；
（二）对应当受理的举报、投诉不予受理或者对已受理的
举报、投诉不予调查处理的；
（三）打骂、威胁或者侮辱当事人的；
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（四）故意损坏、擅自处理或者侵占当事人物品的；
（五）以吃、拿、卡、要等方式刁难当事人的；
（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五十一条 阻挠城市管理行政执法人员执行公务或侮
辱、殴打执法人员的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》
的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附则
第五十二条 本办法自二〇一〇年五月二十一日起施行。
