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论我国刑事庭审方式/龙宗智

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论我国刑事庭审方式

2000年12月18日 13:42 作者:龙宗智 来源:京,中国法学

1996年刑诉法确立了一种新的庭审方式,这种方式在很大程度上脱离了原庭审程序的轨道,而同时又与世界上其他国家,包括实行职权主义、当事人主义或混合制庭审模式国家的做法有明显区别。研究这种庭审制度的基本构架,摸索适合我国特有的这种庭审方式的操作方法与运行规则,是一个全新的、具有相当难度的课题。从诉讼法理上看,“对簿公堂”的法庭审判活动,是诉讼形态最完整的体现,这种活动将对侦查、起诉的有效性作出结论性评断并最终决定诉讼的命运,因此应当是诉讼活动的中心和重心。不过,在体制运行实践中,可能由于制度和操作的原因,使审前阶段的活动以及庭下和庭后活动对诉讼发生决定性影响而使庭审程序“虚置”,新刑诉法为解决这一问题作了重大努力,在相当程度上为法庭审判的实质化提供了制度资源。庭审的实质化趋向,使得对庭审方式的研究具有了较之过去大得多的意义。这种研究的意义还在于,新刑事诉讼法就庭审问题的制度设置为整体上的制度协调以及微观意义的制度填充留下了较大的活动空间,而且新的诉讼体制,尤其是庭审方式在近两年的试运转和初步运转的实践表明,最难把握和操作,问题最多也最难解决的,应当说是庭审制度与程序问题。可以说,新体制下的庭审环节,是各种矛盾和冲突的集中体现,研究这些矛盾和冲突,研究整体上的制度协调和微观意义的制度填充,对新的刑事诉讼体制的完善和有效运行无疑具有十分重要的意义。

一、庭审制度的中国特色及模式界定

新刑诉法对庭审方式的改革,集中表现在重新配置控、辩、审职能,改变过去由法官直接调查证据的方式,确定了控辩双方向法院举证,同时不排除法官调查权的庭审方式。并围绕这一变革,修改了法院在庭审前作实体性审查的程序。新的刑事庭审方式是一种特殊类型的庭审方式,它即具备当事人主义诉讼的某些形式特征,又不乏职权主义的技术性因素,同时带有浓厚的“中国特色”。我国这种新的庭审方式的特殊性可以归纳为以下四个方面:

第一、庭前程序的特殊性。突出表现在庭前程序未贯彻排除预断原则,既非原来制度中的庭前实体审,又不是作为对抗制诉讼必要组成部分的程序审,而是独特的以程序审为主,不排除实体审的庭前审查方式。

新刑诉法通过后,有不少人称新庭审方式中的庭前审查是程序审,理由是依据刑诉法第150条, 法官只需审查起诉案件符合审判的形式要件,就可开庭审判。但问题在于:案件移送方式并非起诉状一本主义,检察机关在移送证人名单、证据目录的同时,还须移送主要证据的复印件或者照片。这显然未贯彻排除预断原则,法官具备在庭前作某种程度实体审的条件与可能。也就是说,法官庭前审查的内容及处理方式本身就不得不使法官超越形式而关注实质。这里有一个重要的条件,即我国刑诉法并未设置专门的“预审”程序,也未设置与庭审法官完全分开的预审法官(用以解决起诉审查、证据准入、证据开示等问题),由主审法官直接进行庭前起诉审查,在目前的起诉方式下,势必要关心案件的实质性内容。再从司法实务看,法官为了把握庭审,普遍在庭前认真研读主要证据,从而难以完全避免庭前预断。

第二、庭审程序的特殊性。表现之一是独特的庭审阶段和庭审程序设置。从国际上看,除了开庭后的调查身份、宣布权利等前期活动外,就“实质性”庭审活动,大陆法系国家的职权主义诉讼大体采用“两段式”。我国原刑事庭审即采用此种方式。英美等国的当事人主义庭审则不同,其庭审阶段在多数情况下可简单概括为“三段式”。我国新刑诉法对庭审的推进和阶段划分采取了一种既不同于大陆又不同于英美的独特的做法:“实质性”庭审活动由公诉人宣读起诉书开始,然后直接进行证据调查,包括:(1)被告人、 被害人对案情作出陈述并由公诉人、被害人、辩护人及审判人员向被告发问;(2)公诉人、当事人、 辩护人、审判人员对证人发问;(3)出示物证、 书证和各种笔录等证据;(4)经审判长许可,公诉人、当事人和辩护人、 代理人可以对证据和案件情况发表意见并可以相互辩论。审判长宣布辩论终结后,被告有最后陈述的权利。

从上述程序大致可以看出:其一,新庭审虽借鉴了控辩双方举证调查方式,但对开庭陈述刑诉法未作明确规定:其二,根据新刑诉法,辩论活动可以在庭审调查中随时进行,而且除证据调查中随时进行的辩论外,在举证完毕后还有一个相对独立的辩论阶段,既所谓调查中的“小辩论”和辩论阶段的“大辩论”;由引可见,我国采取的既非大陆国家的“两段式”,又非英美的“三段式”,而是一种兼及两类的较为独特的阶段和程序规定。

表现之二,是庭审中法官职权主义因素与对抗制因素的共存及独特的混合。为了加强诉讼的公正性和审判性,此次刑诉法修改在一定程度上引入了类似对抗制的证据调查方式,以控辩举证为主代替了法官包办证据调查,因此已具有了对抗制庭审的某些基本特征。但与此同时,为了保证诉讼的效率和有利于寻求案件的客观真实,又在一定程度上保留了职权主义即非对抗制的因素。突出表现在法官不是消极的听证,他在必要时也可以依职权讯问被告人,询问证人,调查证据。

两种因素的共存似乎是现代庭审改革的一个方向。但我国新的庭审方式“混合”二者的方式较为独特。它突出表现在法官的调查职权强大而且缺乏限制,法官仍然能够在一定程度上包揽举证尤其是代替控辩双方对证人进行询问,这种情况在一些刑事审判实践中已表现得十分明显。而且根据《刑事诉讼法》第158条的规定,法官具有庭外调查的职权,这种庭外调查核实相对于庭审无疑是一种补充性的调查,一般是在某一事实对裁决具有实质上的意义而在不确定之中,或者双方对某一事实的举证明显相互排斥而当庭一时无法判断其真伪时,这一权力才由法官予以行使。然而,法官调查由庭内延伸至庭外,而且这种调查核实不受控辩双方意志的制约,也未规定控辩双方在场和参与,却是实行当事人主义的控辩举证制度的其他国家一般不具有的。这种做法固然具有可能进一步查清实体真实之利,但由此而取得的证据是否需要出示?如何在法庭出示?需不需要质证和怎样质证?一系列问题难以合理解决。

第三、诉讼主体权利义务的特殊性。在我国新的庭审制度中,被告人、被害人、检察官等诉讼主体享有特殊的权利义务并因此而具有特别的法律地位。

首先是被告人的双重诉讼地位。双重诉讼地位,是指被告人在诉讼中既为诉讼主体又是诉讼客体。作为诉讼主体,他享有以辩护权为核心的一系列诉讼权利,并以此与控诉方作诉讼对抗。但在我国刑诉法中,被告人口供是一种重要的证据来源。根据新刑诉法的规定,侦查活动中,犯罪嫌疑人对侦查人员的提问应当如实回答;在庭审中,有讯问被告人的专门程序,在此,也未赋予被告人保持沉默的权利。这一程序中,被告人作为讯问调查的对象,在这一意义上而成为诉讼客体。

英美刑事诉讼中,肯定公民“不自证其罪”的权利。除非当事人自愿放弃,对事涉本人的犯罪调查“有权保持沉默”。在一定意义上,就是为了维系当事人对抗的平等诉讼结构。在现代职权主义诉讼中,也普遍认可被告人的“沉默权”,尤其是在审判阶段的沉默权,甚至一般不允许法官和陪审团从被告人的保持沉默推导出对被告不利的结论。我国刑诉法不赋予犯罪嫌疑人、被告人以沉默权,主要是基于打击犯罪的需要。应当说我国刑诉法就被告供述义务的考虑是可以理解的。不能否认,这种规定对查明案件情况是有利的,尤其考虑到我国司法资源有限,刑事侦查的技术能力不强,不能不在相当程度上将破案和定罪放在口供上。但其弊端也比较明显,除了容易导致“口供主义”,发生侵权现象外,还突出表现在常常出现“老实供述定罪”、“奸滑不供无罪”这样的司法悖论。而且被告人在庭审中的客体化,使诉讼的结构难以维持其平衡。

其次是被害人的当事人化。从一般法理上看,公诉案件因公诉人代表国家支持公诉,实际成为公诉案件的“当事者”,被害人不具有诉讼当事人地位。但此次刑诉法修改,将被害人确立为公诉案件诉讼当事人,赋予其相应的权利义务,这是一个重大的制度修改。在法庭审判中,被害人享有讯问被告、询问证人、调查其他证据并要求法庭调取新的证据以及在庭审时发表意见并进行辩论等当事人权利。实际上诉讼权利与被告人基本对等,同时因刑诉法没有规定控辩双方对被害人的质证,因此其诉讼义务少于被告人。被害人的当事人化,直接影响诉讼的格局。使两造对抗、法官听讼的“三方组合”的传统结构因被害人作为诉讼一方的锲入而为之改变。这可能有利于对被害人个体利益的保护,但增加了诉讼量,延长了诉讼时间,同时增大了法官主持审判的难度。

再次是检察官法律地位的特殊性。新刑诉法进一步强化了检察机关的法律监督,检察机关对刑事诉讼的法律监督已确立为刑事诉讼法的一项基本原则。虽然这种监督不是任意性的,其内容和方式必须遵循法律的规定,然而作为刑诉法的基本原则,它是贯穿于刑事诉讼始终的,不存在一个不允许监督的真空或禁区。庭审活动亦同,刑诉法虽然废止了当庭监督的规定,但该法第169条仍然规定, “人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。”据此,检察院具有对庭审活动实施监督的职责和权力,虽然监督的主体是检察院而不是公诉人,提出的对象是法院而不是合议庭,但出庭的公诉人在不违背规定情况下不能不负有特定的监督职责,也就是注视法庭的审判活动是否有违法行为,从而为本院的监督提供依据。否则,检察机关对审判活动的监督就无法实施,无从谈起。可见,在新的庭审制度中,检察官仍有较为特殊的法律地位。

第四、审决机制的特殊性。突出表现在审判法官及合议庭的裁决权仍然受到审判委员会甚至法院行政首长的制约。现代刑事诉讼的公开性和公正性要求直接参与审判听证的法官和其他裁决者对审判案件作出裁决,为此,在司法制度上确立了法官独立的原则,在审判程序上肯定直接原则和言词诉讼原则,在证据制度上实行自由心证。然而,由于受法官素质、法院体制等限制以及服从政策一致性的要求,为慎重处理某些案件尤其是重大疑难案件,刑诉法规定:“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭应当执行”。这明确体现了院长、审判委员会对合议庭行使审判权的制约和监督关系。而宪法规定的法院独立而非法官独立的原则,为这种特殊的审决机制提供了法理基础。

审判委员会讨论决定案件,主要根据合议庭的汇报进行,因此实际上采取的是一种间接审理制。由于离开案件的直接审理,尤其是考虑到审委会成员虽然一般说来有更丰富的经验并属法院之精英,但仍然只具有一种有限的理性能力,未经直接审判而凭报告和某些书面材料的审阅即作裁判,也可能会有失于悖、有失于偏。

通过以上对我国庭审制度特点的分析,我们可产生两点评价性看法:

其一,我国目前的庭审方式是一种具有中国特色的混合式庭审方法。它是中国传统和固有的制度因素、(注:我认为这种传统和固有的制度因素,就其主要部分而言,可称为超职权主义。如被告人的如实供述,检察官的特殊地位以及庭审中的其他一些非对等性程序设计和允许书面证言使用等规定,已经超过现代职权主义的要求,而属我国特有的强化国家职权运用的制度。因为现代职权主义仍要求形式上的控辩平等和手段对等以及贯彻言词诉讼和质证原则等。)现代职权主义以及当事人主义三大要素的揉合。目前制度改革的走向是较多的吸收和借鉴了当事人主义,但还不能将其简单地归类于当事人主义的诉讼结构,而应当看到与其有重大区别。我们只是借鉴当事人主义的某些技术性设置,由于保留了对实体真实的顽强追求,职权主义甚至超职权主义的因素仍然起着重要的作用。这一点,与日本刑事诉讼借鉴当事人主义有某些相似之处。但在我国,目前对当事人主义的借鉴远未达到日本的程度。例如,最重要的诉讼当事人——被告人,其诉讼地位的两重性使其尚未实现真正的“当事人化”,而检察官的特殊地位也使其难以被命之为诉讼“当事人”,法官依职权且超越当事人主义的法官角色概念而调查证据还是十分普遍和重要的;而正当程序理念与当事人处分原则没有贯彻。

其二,上述三种因素虽经揉合仍具有机制性冲突,目前庭审模式还具有过渡性及相当程度的需改善性。刑诉制度与任何一项法律制度有效运行的一个基本条件,是应当实现机制统一,线条流畅。修改刑诉法,无论是当事人主义为基本走向还是坚持以职权主义为特征的固有传统,都要注意其“技术合理性”,实现诉讼机制的协调统一。然而,新制度仍然存在机制冲突问题。这种冲突表现在所谓当事人主义和职权主义的矛盾。具体体现于具有对抗制特征的庭审方式与职权主义的侦查起诉方式的冲突,以及庭审中的对抗制因素与保留的职权主义甚至超职权主义因素产生的矛盾。

例如,对抗制诉讼模式,虽然肯定辩护律师为“诉讼主体”,但就基本法律关系而言,是以被告人为“实质主体”,因此,在对抗制诉讼结构中,不会有强制性的“讯问被告人”一说。因为这与被告人作为一方实质主体的地位相悖。新法律在采用具有对抗制特征的庭审方式的同时,却仍然保留“讯问被告人”的制度,而且由于改法官主问为公诉人主问,在被讯问人不享有沉默权的情况下,对抗制的平等精神在这里已不复存在。同时,审判方式与侦查方式也存在矛盾。我国的刑事侦查,不采取“弹劾制”侦查观,而是比较典型的强调侦查机关权力运用的审问式甚至超审问式模式,侦查机关在侦查活动中有很大的权力,包括可以直接决定对嫌疑人作较长时间的拘留,不需司法令状而直接实施搜查、扣押、邮检等强制性侦查手段。在这些问题上不采取“司法令状主义”,可以称之为“侦查便宜主义”。不过由于律师介入的提前,这种“单方侦查”状况有某些改变,但仍不能改变侦查权十分强大而且缺乏控制与辩护权弱小的基本事实,在这种情况下,要求在审判阶段控辩双方平等地进行诉讼对抗很不现实。

在出现机制性冲突的同时,新的庭审制度中某些技术性设置还不尽合理,存在庭前程序薄弱、作证制度不健全,以及技术性规则缺乏等问题,(注:参见《价值理性与工具理性——新的刑事诉讼运行机制评述》,陈兴良主编《刑事法评论》1997年第1期。) 这就不可避免地使目前的庭审方式带有一定的过渡性和需完善性。也就是说,为了内在机制的统一协调,以保障制度的有效运作以及保证法律所欲保障的利益得到较好的实现,它将面临新的发展变化。笔者认为有两个可能:一是为了有效控制犯罪而使审判制度回到或者在实际上保持职权主义类型;二是进一步改革庭审方式,完善配套制度。笔者认为,随着社会的发展以及各方面条件的具备,庭审方式改革的推进可能会走进一步借鉴对抗制诉讼的某些技术设置的道路,这也将会使我国刑事司法制度与刑事司法的一般性国际标准日趋一致起来。

二、新庭审方式的生存困境及运行效应

我国目前庭审模式的形成有理性设计、传统惯性等多种因素的影响,根据法制必须适合一定的社会状况的原理,这一模式的形成和功能发挥以及今后的发展不能不受到我国刑事诉讼实际条件的限制。这些限制性条件主要有:

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广东省航道管理条例

广东省人大常委会


广东省航道管理条例
广东省人大常委会


(1995年11月21日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1995年12月27日公布1996年1月1日起施行)



第一章 总 则
第一条 为保护和开发水运资源,加强航道建设、养护和管理,保障航道安全畅通,根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国航道管理条例》等法律法规,结合我省实际,制定本条例。
第二条 本条例适用于我省辖区沿海和内河的航道、航道设施和与通航有关的设施。
第三条 省交通行政主管部门负责本条例的组织实施和监督执行,其所属的省航道部门对全省航道实行统一管理。
各级航道部门负责本辖区的航道及航道设施的建设、养护和管理。
水利、矿产、水产、林业、公安、港航监督等有关部门按照各自的职责协同做好航道管理工作。
第四条 专用航道及航道设施由专用部门建设、养护和管理,并接受航道部门的业务监督和指导;也可以委托航道部门代管。军事专用航道、进港航道和港区内的航道及航道设施,按国家有关规定实施管理。

第二章 航道的规划和建设
第五条 对本省已通航和可开发通航的河流(包括运河,下同)、出海口门及沿海航道,编制或修订航道发展规划,应按国家规定权限报经批准后实施。
第六条 航道部门进行与水利水电有关的航道工程设计时,应征求水利电力部门的意见;水利电力部门进行与航运有关的水利、水电工程设计时,应征求航道部门的意见。
第七条 修建拦河、临河、跨(过)河建筑物和进行航道建设,应当符合航道发展规划和航道技术等级、防洪排涝标准等有关规定,并按国家基本建设程序办理有关手续。
第八条 开发利用内河、出海口门及沿海航道的滩涂,必须符合航道发展规划和航道技术等级的要求,并征得航道部门同意。

第三章 航道保护
第九条 禁止向航道倾倒泥、沙、石、垃圾或在航道两岸边坡推土挖土以及在岸边堆放垃圾及其他容易滑泻的物品等破坏、影响航道的行为。
第十条 航道部门应当加强航道的养护和管理,保持规定的航道尺度,保证助航标志符合国家标准,保护航道设施处于良好的技术状态。
第十一条 航道部门为保证航道畅通,从事勘测、整治、疏浚、清障、炸礁、修建航道设施、设置助航标志等,任何单位和个人不得无理阻挠、干涉。
第十二条 开通快速船航线应符合航道和堤围安全的要求,并征求航道和水行政主管部门的意见。在航道较窄的河段,快速船应按港航监督部门会同航道、水行政主管部门限定的速度通过。
船舶、竹木排筏、浮运物体的尺度和吃水深度应符合规定的航道尺度、过船建筑物规模的要求。
第十三条 在通航水域修建下列设施,必须符合国家规定的通航标准和航道发展规划,建设单位和个人应征得航道部门同意后,方可办理其他报批、报建手续:
(一)修建拦河闸坝、水电站;
(二)修建和设置码头、驳岸、护坡、船坞、滑道、涵洞、排污口、抽水站、护岸矶头、渡口、锚地、趸船;
(三)修建桥梁、栈桥、隧道、渡槽以及埋设或架设缆线、管道;
(四)修建其他拦河、临河、跨(过)河建筑物或设施。
上述设施的修建,涉及到水利、规划等有关部门的,建设单位和个人还应分别报有关部门审核。
第十四条 修建本条例第十三条所列工程设施,建设单位或个人开工前必须通知航道部门参与监督放线;工程施工完毕应按通航要求及时清除遗留物;工程竣工应有航道部门参加验收。
第十五条 修建本条例第十三条所列工程设施,涉及到航行安全和设施自身安全的,建设单位或个人应按通航标准和有关的技术要求设置经航道部门认可的助航标志,并负责日常维护管理;或委托该辖区的航道部门设置和管理,按有关规定承担设置和维护费用。
第十六条 在通航河流上建设永久性拦河闸坝的单位或个人必须同时建设相应规模的过船建筑物,并承担建设和维护费用。
过船建筑物的建设规模和设计、施工方案,须经航道部门审查同意;工程竣工验收,经航道部门确认过船建筑物符合设计要求后方可投入使用。
拦河闸坝工程施工期间确需中断通航的,必须征得航道部门和其他有关部门同意。
第十七条 原通航河流因建闸坝、桥梁和其他建筑物,造成断航、碍航、航道淤积的,航道部门应根据通航需要提出复航计划或解决办法,按管辖权限报经县级以上人民政府批准后,由县级以上人民政府责成有关单位或个人限期补建过船建筑物,改建或拆除碍航建筑物,清除淤积,恢
复通航。
第十八条 航道变化、助航标志异动和在航道上进行工程施工作业,航道部门应根据需要发布航道通告。
第十九条 在通航水域上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、爆破以及其他的水上水下施工作业的单位或个人,应报航道部门审核同意,并由航道部门发布航道通告。施工完毕对围堰等遗留物必须及时清除,并应经航道部门验收。
发布航道通告应同时抄送当地港航监督部门。
第二十条 在通航河流上新建水利水电工程、引水灌溉工程,建设单位应保证航道和船闸所需通航流量,并事先与航道部门达成流量分配协议。
水利水电工程管理部门需要减流、截流或突然加大流量,应事先通知航道部门,并应采取有效措施,保证船舶航行安全,但须紧急排涝行洪的除外。
第二十一条 禁止在主航道上设置固定网具和拦河捕捞网具。在通航河流非主航道上设置渔网、渔栅或进行水产养殖的,不得妨碍航行安全。
第二十二条 任何单位或个人在航道范围内开采河砂、砂石、砂金的,必须经水行政主管部门会同航道部门批准,到地矿主管部门办理登记手续,并按划定的区域和指定的方式作业。未经河道和航道部门批准,地矿主管部门不予办理采矿登记手续和颁发采矿许可证。
第二十三条 船舶在航道上沉没,其所有人或经营人应设置标志警告过往船舶注意安全,并应立即报告港航监督和航道部门,沉没船舶应在港航监督部门规定的期限内清除。
第二十四条 任何单位和个人不得移动、损坏助航、导航设施和测量标志。
船舶、竹木排筏、浮运物体碰撞(拖带)助航标志,造成标志移位、熄灭、失常的,有关责任人员应立即报告航道部门,并按损坏情况予以赔偿。
助航标志周围不得种植影响其效能的高杆植物或修建影响助航效能的建筑物;航道两岸不得设置与助航标志相混淆的灯光。
第二十五条 船闸及其附属设施、船闸管理区域内依法征用的土地和划定的水域,任何单位和个人不得侵占或毁坏。
第二十六条 在我省沿海和内河航行、施工、作业或固定停泊的船舶、竹木排筏、浮运物体的所有者或经营者(以下简称缴费义务人),应按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费。收费标准和具体征收办法由省人民政府制定。
第二十七条 航道规费的缴费义务人应履行缴费义务。航道部门对缴费义务人的缴费情况有权进行稽查或委托审计部门进行专项审计。
航道行政执法人员在航道、码头、港区、船舶、缴费单位依法进行检查监督,有关单位或个人应接受检查,港航监督等有关部门应给予配合。
第二十八条 航道行政执法人员执行公务时必须有二人以上,统一佩带“航道行政管理”或“中国航道征费”胸章,穿着工作服,并出示“中华人民共和国航道行政检查证”或“中华人民共和国航道征费稽查证”。

第四章 法律责任
第二十九条 对违反本条例规定的单位或个人,地级市以上航道部门除责令其停止违法行为、限期采取补救措施、排除妨碍、赔偿损失外,按下列规定处罚:
(一)违反本条例第九条、第二十五条规定,侵占、损毁航道、航道设施或船闸及其附属设施的,处以不超过损失赔偿费40%的罚款;
(二)违反本条例第十三条、第十四条、第十九条规定,未经批准或不按批准范围擅自进行施工作业的,责令其停止施工、限期拆除建筑物或设施,并处1万元以上3万元以下罚款;施工完毕不及时清除遗留物的,责令其限期清除,并处以1万元以上2万元以下罚款;
(三)违反本条例第十五条规定,未按要求设置助航标志的,责令其限期设置,并处1000元以上5000元以下罚款;
(四)违反本条例第十六条规定,不建或不按审批的规模建设过船建筑物的,责令其限期拆除拦河闸坝,并处2万元以上5万元以下罚款;
(五)违反本条例第二十一条规定,设置渔网、渔栅的,责令其限期拆除,并处1000元以下的罚款;
(六)违反本条例第二十二条规定,未经航道部门批准或不按划定区域挖砂的,责令其立即停止作业;继续违章作业的,会同水行政主管部门、地矿部门依法进行处罚;
(七)违反本条例第二十三条规定,不报告或不及时打捞沉船的,责令其承担打捞沉船的全部费用,并处打捞费用2倍以下罚款。
第三十条 违反本条例第二十六条规定,不依法缴纳航道养护费、过闸费或其他航道规费的,按国家有关规定处罚。
第三十一条 违反本条例造成航行事故的,有关责任单位或个人应承担法律责任。
第三十二条 航道部门收到按本条例规定需由其批准的申请后,应在十五日内予以答复。
第三十三条 航道部门或其工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,造成损害的,由航道部门负责赔偿。航道部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十四条 拒绝、阻挠航道行政执法人员执行公务或违反本条例其他规定,应当受治安管理处罚的,由公安机关处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十五条 当事人对航道部门的处罚不服的,可以按《行政复议条例》的规定申请复议,或直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的航道部门申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第三十六条 本条例自1996年1月1日起施行。1987年2月12日省人民政府制定的《广东省航道管理办法》同时废止。



1995年12月17日

农业部关于做好2012年农业农村经济工作的意见

农业部


农业部关于做好2012年农业农村经济工作的意见



各省、自治区、直辖市及计划单列市农业、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅(局、委、办),新疆生产建设兵团农业局:


为全面贯彻中央农村工作会议和《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》(中发[2012]1号),以及全国农业工作会议精神,切实做好2012年农业农村经济工作,现提出以下意见,请结合实际,认真抓好落实。

2011年,面对异常发生的自然灾害和异常波动的市场环境等严峻挑战,各级农业部门坚决贯彻落实党中央、国务院的部署要求,圆满完成“两个千方百计、两个努力确保”的目标任务,巩固和发展了农业农村经济稳定发展的良好势头。粮食生产再创历史新高,首次迈上11000亿斤新台阶,连续五年稳定在1万亿斤以上,实现半个世纪以来首次连续八年增产。主要农产品产量全面增加,农产品市场供应充足、质量安全保持较高水平,重大动物疫情形势总体平稳,农机、农垦、乡企持续发展,农产品进出口贸易快速增长。农民收入实现两位数增长,增量创历史之最,增幅连续两年超过城镇居民。农业增产、农民增收,为抑制物价过快上涨、应对国际金融危机赢得了主动,为保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。

2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年,我们党将召开十八大。做好农业农村经济工作,保障农产品有效供给和农民持续增收,对于经济社会发展全局具有特殊重要意义。党中央、国务院对加快推进农业科技创新、持续提高农产品供给保障能力、促进农民收入较快增长,提出了新的明确要求,出台了力度更大的支持政策,农业农村经济发展面临许多有利条件。但同时也面临着发展基数和生产成本高、气候条件和市场变化不确定等诸多挑战,保持粮食稳产增产和农民就业增收的难度明显加大,任务更加艰巨繁重。各级农业部门必须增强忧患意识和责任意识,把困难和问题估计得更充分一些,切实做好应对准备,切实做好各项工作,务必防止盲目乐观、工作松懈、政策减弱,务必防止粮食生产出现拐点、农民收入出现滑坡,坚决巩固和发展来之不易的好形势。

2012年农业农村经济工作的总体要求是,认真贯彻中央农村工作会议决策部署和中央1号文件精神,深入贯彻落实科学发展观,以稳定发展粮食生产为重点,加快农业科技创新,全面推进现代农业建设,坚持“两个千方百计、两个努力确保”目标不动摇,千方百计使粮食产量稳定在10500亿斤以上、农民收入增幅保持在7.5%以上,努力确保不发生重大农产品质量安全事件和区域性重大动物疫情,持续提高农产品供给保障能力,为实现经济社会平稳较快发展提供基础保证。

一、落实和完善强农惠农富农政策,进一步加大农业支持保护力度

1.全面落实强农惠农富农政策。2012年,中央继续加大对“三农”投入力度,财政投入、固定资产投资、农业科技投入的增量和比例均有提高。各级农业部门要抢抓难得机遇,搞好落实和配套,强化政策宣传,加大监管力度,确保中央强农惠农富农政策不折不扣地落实到基层、兑现到农户。把农业“四补贴”、粮棉油糖高产创建、草原生态保护补奖、生产大县奖励补助、“菜篮子”生产专项等作为政策落实工作重点,积极推动新增补贴向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜。推动完善主产区利益补偿机制,落实好产粮(油)大县、生猪调出大县奖励补助政策。推动完善和落实粮食最低收购价、大宗农产品临时收储、生猪市场调控等政策,探索建立主要蔬菜品种价格稳定机制,保持农产品价格合理水平。积极推进农业援疆援藏和扶贫开发工作,强化资金、技术、人才支持,促进区域协调发展。

2.推动完善农村金融和农村社会发展等支持政策。继续推动完善农村金融扶持政策,创新农村金融机构、产品和服务,引导农民专业合作社规范开展信用合作,探索满足农村金融需求有效办法。推动扩大农业保险险种和覆盖面,加大保费补贴力度,开展设施农业保费补贴试点,扶持发展渔业互助保险,鼓励地方开展优势农产品生产保险。落实好农垦危房改造政策,稳步推进垦区城镇化进程,加快改善农场职工生活环境。推进农村社会管理创新和文化建设,推动落实好农村社会保障、义务教育和中等职业教育、文化惠民等政策,加快改善农村民生。

二、全力夺取粮食生产好收成,稳定发展棉油糖等经济作物生产

3.毫不放松抓好粮食生产。千方百计稳定粮食播种面积,依靠科技着力提高单产和质量,实现夏粮早稻增产、秋粮稳定。夏粮突出抓好冬春抗旱和病虫害防控,落实好小麦抗旱浇水和“一喷三防”。早稻突出抓好整地和育秧环节,推广应用大棚育秧、集中育秧技术。秋粮突出促早熟和防灾减灾,突出抓好玉米生产,积极落实东北地区膜下滴灌和西北地区全膜覆盖技术,挖掘玉米增产潜力。继续开展粮食稳定增产行动,完善各部门协同督导粮食生产的机制,组织好粮食综合生产能力考核评价,推动落实粮食省长负责制。继续加强粮食高产创建整建制推进工作,选择基础条件好、增产潜力大、科技水平高的产粮大市,率先开展整地市高产创建试点。推进高产创建示范片与高标准农田建设、农业产业化龙头企业、农民专业合作社和各种社会化服务组织相结合,改善高产示范片生产条件,提高粮食生产在农资供应、耕作收获、生产管理、病虫防治等方面的组织化程度。强化农业防灾减灾,加强墒情态势与生产形势监测和灾害预测预判预警,加快推进农作物病虫害专业化统防统治,完善重大病虫疫情防控支持政策。

4.统筹发展棉油糖等经济作物生产。支持优势产区加强棉花、油料、糖料等生产基地建设,稳定面积、优化布局、提高单产、提升效益。继续推进棉油糖高产创建,开展整乡推进试点,与棉花轻简育苗移栽、甘蔗健康种苗、生产全程机械化等技术示范推广有机结合,加强技术培训和现场观摩,切实增强示范带动效应。加强天然橡胶等热作生产基地建设,优化生产结构布局,培育优势特色产品,提升产业发展水平。

5.加快农垦现代农业建设。以农田水利、物质装备、科技创新等为重点,加强农垦大型优质农产品生产基地建设,进一步提高农垦粮食、糖料、棉花、生猪、奶牛、天然橡胶等供给保障能力,发挥农垦在现代农业建设中的示范引领作用。支持农垦国有农业企业发展,使用好国有资本预算投资,推进资源整合和资本运作,促进产业转型,培育一批大型跨国农业企业集团。

三、稳定发展“菜篮子”产品生产,保障主要农产品有效供给

6.提高蔬菜等园艺产品生产水平。实施全国蔬菜产业发展规划,加强优势产区生产基地建设。稳定大中城市菜地保有量,提高本地应季蔬菜自给能力。加强蔬菜生产信息监测,将监测范围扩大到580个蔬菜产业重点县。支持蔬菜集约化育苗场建设,提高蔬菜生产设施化水平。继续开展蔬菜、果树和茶叶等园艺作物标准园创建,推进标准化生产。

7.抓好生猪牛羊等主要畜产品生产。稳定发展生猪生产,切实提高母猪产仔能力、仔猪成活率和生猪科学饲养水平,加强生产监测和形势预判,尽快完善调控预案,适时启动调控措施,努力避免猪价大幅波动。大力扶持牛羊肉生产,重点做好民族地区牛羊肉生产保供。在牧区推进草原畜牧业生产方式转变,在北方农区和半农半牧区推广规模化、集约化生产和高效集中育肥,在南方地区推行适度规模养殖。大力提高牛羊肉生产标准化、良种化水平,加强肉牛肉羊生产大县建设,提高牛羊肉综合生产能力。抓好饲草料基地建设,启动实施振兴奶业苜蓿发展行动。继续推进畜禽标准化规模养殖发展,加强良种繁育体系建设。

8.促进渔业健康发展。扩大水产健康养殖示范场创建规模,开展水产养殖生态环境修复试点,加快池塘标准化改造,提升水产养殖综合生产能力和防灾减灾能力,保障水产品安全有效供给。开展良种体系建设与生产规范推进行动,新建一批大宗品种和优势品种遗传育种中心和原良种场,全面推进水产苗种产地检疫,提高水产原良种生产、新品种选育和灾后苗种调剂保障能力。扶持壮大远洋渔业,支持专业化、标准化远洋渔船更新改造和新渔场资源开发。加强渔港、渔政建设和管理。推进以船为家渔民上岸安居工程。

9.深入实施新一轮“菜篮子”工程。加强部门沟通协调,推动将各项支持菜篮子产业发展的政策落到实处。推动地方严格落实“菜篮子”市长负责制,探索围绕生产用地保有量、重点产品自给率、产品质量安全合格率、应急供给保障能力等指标开展责任考核。

四、强化农产品质量安全监管,坚持不懈抓好重大动物疫病防控

10.加强农产品质量安全监管。继续深入开展农产品质量安全专项整治,切实加强“瘦肉精”专项整治和生鲜乳质量安全监管,对个别产品中存在的突出问题实施集中治理。进一步完善国家和省级农产品质量安全例行监测制度,对农兽药和饲料生产、经营、使用实行全过程监管,严格规范使用饲料添加剂。进一步加大农资打假力度,强化检打联动和综合执法。大力推广高效安全、低毒低残留新型化肥和农药。加快农业标准制修订步伐,加强“三品一标”认证监管,支持农业标准化整体推进示范,启动全国农产品质量安全监管示范县建设。完善农产品质量安全风险评估体系,开展质量安全风险评估,推进农产品质量安全检验检测体系和追溯体系建设。加快乡镇农产品质量安全监管机构建设,确保年底全国所有乡镇基本建立农产品质量安全监管服务机构。

11.狠抓重大动物疫病防控。落实强制免疫、检疫监管、疫情监测和应急管理等各项措施,提高免疫质量,果断处置突发疫情,防止疫情扩散蔓延。切实加强疫苗质量监管,严格实施日常监督、飞行检查、驻厂监督、批签发等管理制度,督促企业严格按照生产规程组织疫苗生产和检验活动,严格疫苗生产原材料质量控制。扎实做好优先防治疫病基础监测工作,在全国开展禽流感、口蹄疫、布病病原学专项监测,启动实施重点单项动物疫病防治计划。实施种畜禽场疫病净化计划,强化源头防治。继续抓好布病、血吸虫病、包虫病等重点人畜共患病防控。加强非洲猪瘟、疯牛病等外来动物疫病监视监测,防范境外重大动物疫病传入。加强无规定动物疫病区和生物安全区建设,进一步推进动物标识及动物产品追溯体系建设。加强动物卫生监督执法,健全动物防疫责任体系,规范畜牧兽医行政执法行为,严格执行《农业部关于畜牧兽医行政执法六条禁令》。推进执业兽医和官方兽医制度建设,加强乡镇畜牧兽医站和村级防疫员队伍建设。开展兽医实验室考核和检测比对工作,加强实验室能力建设。组织实施《国家中长期动物疫病防治规划》。做好水生动物疫病防控工作。

12.做好农业安全生产工作。全面落实安全生产责任制。加强草原火灾防控能力建设,强化应急培训和演练,严格草原火灾隐患排查和防火督查,加强火情监测预警、应急物资保障和应急处置。加强农机安全管理机构设施装备建设,强化拖拉机、联合收割机注册登记、牌证核发和年度检验,实行农机定期免费检验制度,鼓励开展农机安全保险保费补贴。开展“平安农机示范县”、“平安渔业示范县”等创建活动。强化渔船进出港签证和渔船检验,推进渔业安全救助体系建设。加强“平安垦区”建设。

五、扎实开展“农业科技促进年”活动,全面推进农业科技进步

13.加快农业科技创新。支持农业基础性、前沿性、公益性科技研究,着力突破农业重大关键技术和共性技术,解决科技与生产脱节问题。以种业为重点,以高产、优质、高效、生态、安全为导向,继续组织实施转基因生物新品种培育重大专项,推动落实一批种业和农业生产急需的科技攻关项目,大力发展以现代生物技术为核心的生物育种战略性新兴产业,培育突破性新品种。深入推进现代农业产业技术体系建设,完善以产业需求为导向、以农产品为单元、以产业链为主线、以综合试验站为基点的新型农业科技组织模式,及时发现和解决生产中的技术难题,充分发挥技术创新、试验示范、辐射带动的积极作用。继续实施公益性行业(农业)科研专项和948计划,加强农机农艺融合技术研发,加强应对农业灾害、节本增效、节能减排、保障农产品安全等关键技术引进和研发。启动实施农业科技创新能力条件建设规划,重点建设农业科技创新平台和以综合性重点实验室、专业性(区域性)重点实验室、科学观测实验站一体化布局的农业部重点实验室体系,促进农业科技基础条件建设和科技资源共建共享,加强科研育种基地、南繁基地、应用研究示范基地、检测中心、科学调查船以及农产品质量安全风险评估实验室体系等建设和系统布局。完善、优化科研立项机制、分类评价机制、大协作机制,培育一批科技型农业企业,形成科技创新合力。

14.强化基层农技推广体系建设。进一步完善乡镇农业公共服务机构管理体制,强化县级业务主管部门对乡镇农技推广工作的管理和指导。全面实行人员聘用制度,严格上岗条件,落实岗位责任,推行县主管部门、乡镇政府、农民三方考评。进一步加大投入,按种养规模和服务绩效落实推广工作经费,并纳入地方财政预算。推进各地切实提高基层农技人员待遇水平,落实工资倾斜和绩效工资政策,确保基层农技人员工资收入与基层事业单位平均工资水平相衔接。各地要落实配套资金,确保2012年基层农业技术推广体系改革与建设示范县项目基本覆盖农业县(市、区、场)、乡镇农业技术推广机构条件建设项目覆盖全部乡镇。全面实施乡镇农技推广机构条件建设项目,为乡镇农技推广机构新建或改扩建业务用房,配备检验检测、推广服务等仪器设备和交通工具。开展农业技术推广服务特岗计划试点,选拔一批大学毕业生到乡镇担任特岗人员。将基层农业技术推广体系改革与建设项目工作纳入绩效考评,对每个县的推广工作经费落实情况、每个乡镇或区域站的建设进展进行跟踪管理,对机构设置、队伍建设、工作经费、条件建设、制度建设、人员待遇等情况进行综合评估,确保中央决策部署落到实处。

15.大力推广农业防灾减灾稳产增产重大关键技术。针对不同地区、不同种养模式、不同农时季节,及时发布抗灾减灾应急预案和技术指导方案,推广应用关键实用技术。推动落实农业防灾减灾稳产增产关键技术良法补助,重点推广“三北”地区玉米地膜覆盖和膜下滴灌、黄淮海地区小麦测墒补灌和“一喷三防”、东北水稻大棚育秧和南方早稻集中育秧、农机深松整地、保护性耕作、测土配方施肥、病虫害统防统治、动物疫病防控等关键技术。继续开展科技大会战,动员全国农业科教系统力量全员参与,组织全国70万名农业科技人员下乡、进村、到场、入户,扎实开展全年全程农业科技服务,实现对农业大县、重点乡村全覆盖。在17个水稻主产省(区、市)全年推广超级稻1亿亩以上。

16.发展现代农作物种业。制定实施农作物种业发展规划,进一步明确种业发展布局和重点任务,整合各方资源和力量,引领现代种业发展。推动出台一批种业扶持政策,特别是在支持企业商业化育种、良种繁育补贴、种子储备、制种保险、管理体系建设等方面出台配套的政策措施。发挥企业在科技创新中的作用,扶持一批骨干种子企业,推动商业化育种资源、技术、人才等要素向企业流动,支持育繁推一体化种子企业做大做强。加强优势制种区种子基地建设,继续实施种子工程等项目,在西北、西南、海南等优势区启动建设规模化、标准化、机械化、集约化种子生产基地,加快新品种推广步伐。加强种子体系等基础设施建设。鼓励种子企业与农民专业合作社联合建立相对集中稳定的种子生产基地,在粮棉油生产大县建设新品种引进示范场。加强种子供需调度,做好品种和区域调剂。组织开展种子执法年专项行动,确保生产用种安全。完善品种审定、保护、退出制度,强化种子生产经营行政许可管理,严厉打击制售假劣、套牌侵权、抢购套购等违法行为。

17.培养现代农业人才和新型农民。全面实施现代农业人才支撑计划。依托现有重大科研计划、项目和基地建设,加强农业科研人才及创新团队培养,重点培养一批中青年农业科研杰出人才。加强农技推广人才队伍建设,引导和鼓励高校涉农专业毕业生到县乡农业公共服务机构工作。广泛开展基层农技推广人员分层分类定期培训,选送基层农技推广骨干到大专院校、科研院所研修、深造。加强农村实用人才队伍建设,以培训种养大户、农民专业合作社负责人、农业产业化龙头企业负责人、大学生村官、农村经纪人、农机手、农产品加工和休闲农业从业人员等为重点,加快培养一批农村发展带头人、农村技能服务型人才和农村生产经营型人才。扩大农村劳动力阳光工程培训规模,提高补助标准,增强培训的针对性和实效性。充分利用冬春农闲季节,多层次、多渠道、多形式开展农业科技大培训。

六、强化重大项目工程建设,提高现代农业物质装备水平

18.加强高标准农田建设。多渠道筹集建设资金,实施好新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程,加快建设旱涝保收高标准农田。继续搞好农地质量调查和监测工作。开展测土配方施肥整县(场)试点、整乡推进,大力推进配方肥产业化,对小型智能化配肥设备开展补贴试点,鼓励建立配方肥现场混配供肥服务网点。扩大土壤有机质提升补贴规模,鼓励和支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。加强设施农业装备与技术示范基地建设,搞好田间灌溉、机耕路等基础设施建设,继续推动田间末级灌排沟渠、机井、泵站等配套设施建设,发展小型集雨蓄水设施、应急水源、喷滴灌设备等。

19.推进现代农业示范区建设。加大投入力度,引导现代农业生产发展资金项目、新增千亿斤粮食生产能力工程和其它各类资金项目向示范区倾斜,努力把示范区建设成为优质粮食、优势特色农产品生产基地和生态农业发展基地,更好发挥示范引领带动作用。以高标准农田建设、设施农业建设、农业科技推广应用、农业经营体制机制创新、农产品质量安全为重点,推进示范区建设,着力在薄弱环节和关键领域取得突破。加强示范区建设的规划和指导,搞好监测评价,定期发布评价结果。研究制定推进现代农业示范区率先实现农业现代化的政策性文件。

20.提升农业机械化水平。精心部署组织春耕、三夏、“双抢”、“三秋”等重要农时机械化生产,推动水稻和玉米机械化水平迈上一个新台阶、农机深松整地面积继续增加。加强农机化推广培训,促进农机农艺融合。积极推广精量播种、化肥深施、保护性耕作等技术。着力解决水稻机插和玉米、油菜、甘蔗、棉花机收等突出难题,大力推进设施农业、畜牧水产养殖等机械装备,探索农业全程机械化生产模式。鼓励发展大型、高效植保机械。因地制宜推广使用小型实用施肥机械。推动落实支持农机化发展的信贷、税费优惠政策,鼓励种养大户、农机大户、农民专业合作社购置大中型农机具。推动农机服务市场化和产业化,培育壮大农机社会化服务组织,促进农机专业合作社与农机企业、金融企业开展“社企合作”。

21.强化农业生态环境建设。推进农村沼气建设,支持发展户用沼气、养殖小区和联户沼气、大中型沼气、乡村服务网点等。编制沼肥综合利用规划,启动秸秆综合利用等重点工程和项目,加快农村废弃物的能源化、资源化利用。继续实施农村清洁工程,开展农业清洁生产示范,加快农业面源污染治理。进一步加大农产品产地环境保护力度,加强农产品产地土壤重金属污染监测和修复治理。加大农业野生植物保护和利用力度,加强外来入侵物种防控。继续实施天然草原退牧还草工程,扩大退牧还草工程实施范围,支持草原围栏、饲草基地、牲畜棚圈建设和重度退化草原改良。加强牧区半牧区草原监理工作。推动实施南方草地保护建设和牧区防灾减灾工程。推进渔业节能减排,强化水生生物资源养护,加大渔业增殖放流、海洋牧场和水生生物保护区建设,严格实施休渔禁渔制度。

七、推进农产品市场体系建设,强化农产品营销促销

22.加强农产品市场流通体系建设。推进国家级专业农产品批发市场建设,指导产地批发市场开展升级改造,完善交易场地、电子结算、信息处理、检验检测等配套设施。支持生产基地、专业合作社就地建设农产品窖储、加工、包装、贮存等配套设施,发展一体化冷链物流体系,提高生产者营销能力。推动落实免除蔬菜流通环节增值税政策,推动落实和完善鲜活农产品“绿色通道”政策,降低农产品流通成本。

23.搞好农产品市场信息服务。加强农产品市场监测预警和信息发布,健全生产、批发和零售三个环节的价格监测体系,重点采集生产者价格信息,及时发布预警信息,指导农民合理安排生产,增强面向生产经营者的信息服务能力。加强主要农产品成本收益调查,做好重要农时的农作物种植意向调查和夏季粮油、早稻、全年粮食产量预测预报。

24.推进农业生产经营信息化。组织实施《全国农业农村信息化发展“十二五”规划》。抓紧推进“金农工程”二期项目立项工作。继续实施“三电合一”项目,完善12316“三农”综合信息服务平台。组织实施国家物联网应用示范工程农业项目。开展农业农村信息化评估试点工作。启动农民专业合作社信息化建设工程试点。

25.促进农产品产销衔接。大力发展订单农业,推进生产者与批发市场、农贸市场、超市、宾馆饭店、学校企业食堂等直接对接,支持生产基地、农民专业合作社在城市社区增加直供直销网点,形成稳定的农产品供求关系。举办多形式、多层次的农产品产销对接活动,办好第十届中国国际农产品交易会等活动,培育农产品展会品牌。加强鲜活农产品市场突发异动情况调度分析,妥善应对滞销卖难等问题。

八、拓宽农民增收渠道,保持农民收入稳定增长

26.挖掘农业内部增收潜力。进一步优化农业生产力布局,积极发展区域特色产业,加强特色农产品品牌创立和保护,努力打造高效精品农业,提高农业效益。认定第二批全国一村一品示范村镇,发挥专业村镇、龙头企业、种养大户的带动作用,促进节本提质增效。

27.推进农村二三产业健康发展。支持发展乡镇企业,积极培育产业集群,促进转型提升。推动落实扶持小微企业发展的政策措施,增强吸纳农民就业能力和县域经济活力。大力发展农产品加工业,实施农产品产地初加工惠民工程,增加农产品附加值。稳步推进休闲农业发展,积极开展试点示范,加强规范管理,完善行业标准,搭建服务平台,培育农民就业增收新的增长点。

28.促进农村劳动力就业创业。继续推动农村劳动力转移,促进改善农民工务工就业环境,保障务工农民的合法权益。加强对农民就业创业的指导,大力开展农民创业就业培训,转变培训方式,促进培训与基地建设、人才培养、产业发展等紧密结合,提高农民就业增收技能。鼓励和支持农民工返乡创业,引导农民创业园区建设,以创业带就业。

九、深化农村改革,扩大农业对外开放

29.稳定完善农村基本经营制度。稳定和完善农村土地承包关系,稳步扩大农村土地承包经营权登记试点,落实财政补助政策,保障试点工作经费。加强农村土地承包经营权流转管理和服务,积极培育土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营。继续推进土地承包纠纷仲裁体系建设,加强土地承包法律政策执法检查。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求,加快推进草原确权承包工作,依法开展草原登记。

30.大力发展农民专业合作社。完善扶持合作社发展的政策体系,加大财政、税收、金融等支持力度,推动涉农建设项目委托有条件的合作社实施。推进合作社规范化建设,深入开展示范社建设行动,加强合作社带头人和财会人员培训,建立健全合作社辅导员队伍。鼓励和支持大学生村官领创办合作社,组织好“国际合作社年”系列活动。

31.发展农业产业化经营。抓好扶持政策的贯彻落实,优化龙头企业发展环境,引导龙头企业应对经济形势变化和市场风险,推动龙头企业做大做强。深入推进国家农业产业化示范基地建设,开展第五次国家重点农业产业化龙头企业监测。支持各地加强农业产业化人才培训培养。强化龙头企业与合作社、一村一品专业村镇、农户的密切合作,完善利益联结机制,进一步提高农业生产经营组织化程度。

32.加强农村改革试验区工作。组织实施农村改革试验区试验项目,指导各试验区严格按照批复的试验内容开展改革试验,探索完善农业农村发展体制机制。加强对农村改革试验区工作的组织领导,及时掌握试验项目进展,强化监督检查,稳妥处理改革试验中出现的新情况新问题,确保农村改革试验区各项工作扎实有序推进。

33.积极推进农村其他改革。加强农村集体资金、资产、资源监管平台建设,强化农村集体财务管理规范化建设。推进以股份经济合作制为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革,探索建立农村集体产权交易平台。推进一事一议筹资筹劳规范化建设,研究制定一事一议筹资筹劳操作规程,推动完善财政奖补政策。延伸农民负担监管领域,重点治理向村级组织摊派问题,研究制定对涉及农民切身利益违规违纪问题查处指导意见。切实加强基层农经机构、队伍建设。深化农垦改革,健全完善管理体制和企业经营机制,启动实施国有农场办社会职能改革试点。

34.提高农业对外开放水平。巩固强化多双边和区域农业合作机制,积极参与国际标准规则制定和多双边农业贸易谈判,做好粮食、棉花、大豆、化肥等贸易政策制定和协调。加强农业产业损害监测预警体系建设,健全农业产业损害风险评估机制,加强农产品贸易救济。大力推进农产品国际营销,强化农产品出口促进措施,进一步优化农产品贸易结构。引导外商投资发展现代农业,强化外资并购国内涉农企业安全风险防范,提高“引进来”的质量和水平。推动完善扶持农业“走出去”的政策措施。

十、加强农业系统自身建设,以良好作风推动农业农村经济发展再创佳绩

35.深入基层调查研究。继续通过“百乡万户调查”活动、选派干部基层挂职和支农锻炼等方式,鼓励支持农业系统干部职工深入实际、深入基层、深入群众,对农业农村经济发展中的重大问题开展调查研究,提出解决问题的思路和对策。建立健全领导干部联系基层制度,鼓励农业系统领导干部长期定点联系一个村、一个农民专业合作社或一个农业产业化龙头企业,深入了解农业生产、政策落实和农民生活等情况,以点带面指导工作。

36.健全工作落实机制。不断改进方法、健全机制、创新方式,确保各项政策在基层和农户中得到落实。根据农时特点和生产规律,及时细化促进农业稳定增产、防灾减灾、节本增效、市场监管和安全生产等各项措施,确保各项重点措施在农业生产中得到落实。根据基层关切和农民需求,制定重大技术路线和工作方案,及时将实用技术、市场信息、政策法规送到基层一线、田间地头,确保各项指导服务在农业系统工作中得到落实。启动实施绩效考核向省级农业部门延伸试点。

37.推进农业依法行政。完善农业法律法规规章,推进科学立法、民主立法,提高农业立法质量。深入开展农业法制宣传教育。进一步深化行政审批制度改革,完善为民服务机制,促进行政审批规范高效透明运行。扎实推进政务信息公开,及时、全面公开涉及农民群众切身利益的政务信息。全面推进农业综合执法规范化建设,改善条件,加强培训,文明执法,努力提高执法效能。

38.切实转变工作作风。深入推进为民服务创先争优活动,通过结对帮扶、包村服务、送政策送技术下乡等方式,为农民群众办实事做好事解难事。强化涉农重大突发事件应急管理,提高应急处置能力和水平。强化农业系统内部以及与其他部门之间的沟通协作,促进资金、技术、人才向“三农”倾斜,形成推动农业农村经济发展的强大合力。加强党风廉政建设和政风行风建设,强化廉政风险防控管理,坚决查处各种违法违纪案件,纠正损害群众利益的不正之风,牢固树立农业系统为民、务实、清廉的良好形象。