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加强公安派出所党建工作的几点思考

李园春


摘要：党的事业和党的建设从来是密不可分的。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为了确保这一目标的实现，作为公安机关的最基层——公安派出所的党的建设工作要如何抓好，以利于稳定一方，促进经济发展，这是公安机关党委和派出所所在乡镇党委的共同任务。本文分别从公安机关党委、乡镇党委和基层派出所党支部等不同的方位提出思考。

关键词：十六大精神 全面建设小康 公安机关 党的建设

贯彻十六大，全面建小康，公安怎么办？面对这一重大的历史性课题，要如何抓好基层派出所的党建工作，充分发挥派出所党支部的战斗保垒作用和党员民警的先锋模范作用。促进派出所各项公安业务工作的开展，为全面建设小康社会创造安定稳定的政治治安环境，这是县一级公安机关党委和派出所所在乡镇（街道）党委的共同任务。笔者曾担任过县级公安机关党委委员和基层公安分局党支部书记，结合实际工作中的体会，提出几点思考。
一、公安机关党委要增强党要管党意识，确保基层公安工作任务的顺利完成。抓好基层派出所党支部的党建工作不仅是乡镇党委的职责所在，也应该是公安机关党委工作的一个重要内容。虽然在前几年,县一级公安机关党委就把所属基层派出所（分局）党支部和党员划归属地乡镇党委管理。从组织关系上看，派出所党支部已不再隶属于公安机关党委，但从开展基层公安工作的客观需要看，公安机关党委仍然必须注重抓好这方面的工作，必须充分发挥党支部的核心作用和党员模范带头作用。以此促进整个基层公安队伍的思想建设、组织建设、廉政建设、制度建设和各项业务建设。这就要求公安机关党委必须围绕全面建设小康社会这一中心任务，全面贯彻“三个代表”重要思想，与时俱进，开拓创新，把思想政治工作做到第一线做在基层。进一步明确公安机关在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的历史进程中应该担负的重大政治责任和社会责任。切实提高基层党支部的核心作用，发挥支部一班人的指挥、协调能力，务求抓好每个党员民警管理教育工作，引导广大党员民警切实解决“为谁从警、为谁掌权、为谁执法”的思想认识问题，树立正确的价值观、从警观和权力观，具有良好的行为导向，以带动全体民警推动公安业务的开展，确保基层公安工作任务的完成。实践证明，开展各项公安业务工作与搞好党建、思想政治工作是紧密相联、浑然一体的。党建工作是思想政治工作的关键，建立和健全基层派出所党支部各项制度，增强管党责任、强化管党职能是做好基层公安队伍思想政治工作的必要前提。而做好思想政治工作又是开展好各项公安业务工作强有力的保证。基层派出所的党建工作、思想政治工作和公安业务工作三者是相辅相成、缺一不可的统一体。因而公安机关党委不能只抓基层派出所行政领导班子建设和业务建设，而忽略抓好党支部建设，特别不能把党支部的“三会一课”制度这个基层思想政治工作的着力点给忽略了，而应继续高度重视基层派出所的党组织建设。那种认为基层派出所的党支部隶属乡镇党委管理之后，公安机关党委担子就轻了，就不宜再“插一手”的观点是极为片面的、应予以纠正。
二、乡镇党委要增强执政、政权意识，实现地方党委对公安工作的领导。十六大报告根据历史经验和时代要求，提出了全面加强党的执政能力建设的五个方面的基本要求。切实加强党的执政能力建设，是乡镇党委面临的重要任务。党的领导是通过执政来体现的，坚持和加强党的领导，必须强化执政和政权意识，提高党的领导水平和执政水平，巩固党的执政地位。党的执政和政权意识，是党为完成历史使命对人民民主专政的国家政权实施领导的自觉观念。公安机关是人民民主专政的国家机器，乡镇党委如果放弃了对基层派出所的领导，就意味着放弃了执政地位，放弃了党的领导。发展是党执政兴国的第一要务。能不能解决好发展问题，直接关系到人心向背，事业兴衰，关系到党的执政地位。邓小平同志在论述改革、发展、稳定的辩证关系时，一再强调稳定压倒一切。中央领导多次指出：把经济搞上去是政治，但仅仅局限在这点上就片面了。治安问题、民族问题等，也都是政治。治安工作是关系群众安居乐业的大事。人民群众安居乐业，我们才能调动各方面的积极性，顺利进行改革开放和经济建设。各级党委、政府应该十分清醒地认识到这点，为官一任，能否造福一方已作为考核党政领导干部政绩的重要标志。各地党委、政府第一把手是当地社会治安稳定的第一责任人，也已在党政领导中形成共识。但是，在实际工作中，一些地方党委的领导仍片面地认为，抓好公安队伍思想政治工作和业务工作是公安机关党委的事。没有真正做到不仅在组织关系上，而且在思想上、政治上和廉政建设等各方面都把基层派出所党支部的工作纳入自己管理轨道。从而削弱了当地党委对公安工作的领导，放弃了本来已掌握在手中的抓公安工作的主动权。因此，乡镇党委必须从抓好基层派出所党支部的组织建设和各项党建工作入手，来实现地方党委对公安工作的领导。要克服过去那种只注重抓经济工作，忽视抓社会稳定；对公安队伍只注重使用（尤其在计生、征地、收取各种费用等）而忽视教育管理的此重彼轻的片面做法。要把对基层派出所党支部各项建设纳入党委工作的重要内容。要通过建立健全党的组织生活会制度、民主生活会制度，民主评议党员和干部的制度，来保障这支队伍的政治素质。通过参加支部民主生活会，开展同党员民警的谈心活动和培养党外积极分子的工作，了解民警队伍的思想动态、工作情况。同时，通过派出所党支部把地方党委关于解决当地社会治安的突出问题、党委、政府在各个时期中心工作的决策贯彻落实、付诸实现，确保一方的政治安定和社会稳定。为所在乡镇的物质文明、政治文明、精神文明协调发展和全面建设小康社会创造一个良好治安环境。
三、基层公安分局、派出所要增强服从服务意识，将公安工作置于党的绝对领导之下。党对公安工作的领导具有全面性、直接性和无条件性。基层派出所必须始终坚持党委领导下的群众路线,将公安工作置于党委的绝对领导之下。要坚持党性原则，坚持讲学习、讲政治、讲正气，增强服从服务于社会稳定和经济建设这个全局的意识。按照“三个代表”的要求，围绕党委中心任务开展各项公安业务工作。要自觉接受当地党委的领导，在维护社会治安稳定方面，要当好党委参谋。要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题，学会运用经济、行政、法律等各种手段妥善处理人民内部矛盾特别是利益矛盾，依法严厉打击各种犯罪活动，保证人民的生命和财产安全，维护基层政权的稳定。在开展贯彻“五条禁令”和“贯彻十六大，全面建小康，公安怎么办？”的大讨论等各项重要活动和各项公安业务工作的过程中，要多请示、多汇报，以求得党委、政府的领导和支持。在加强党支部班子建设、党员教育管理和公安业务工作方面要领会党委的意图，认真贯彻执行党委部署。在具体工作中，要自觉做到“三个坚持，三个主动”。一是坚持将本辖区治安形势和情况，及时向当地党委、政府汇报；二是坚持将公安部门的重大工作部署和安排向党委、政府请示；三是坚持将工作中遇到的困难和问题向党委、政府反映。“三个主动”一是对涉及全局性工作主动提建议；二是对影响政治稳定的因素，主动排查反映情况；三是在社会治安综合治理工作中主动挑重担。忠实履行公安机关“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业的历史使命。促进所在乡镇物质文明、政治文明、精神文明协调发展和全面建设小康社会目标的实现。要抓好党支部的组织建设、思想建设、纪律作风建设。要充分发挥党支部的战斗堡垒作用，从每个党员民警入手抓好党员的管理教育，来确保处在公安工作第一线的基层派出所的队伍的政治本色。基层党支部要有团结、求实、开拓、进取的精神。要强化领导班子的团结、增强凝聚力，抑制和消除“内耗”。班子成员要牢记“两个务必”，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真正当好开创基层公安工作新局面的带头人。坚决克服派出所长与指导员闹矛盾，主官与副职闹矛盾、副职与副职闹矛盾的争权力大小、你高我低、不服气、不支持或搞团团伙伙、相互拆台的现象，排除无原则的纠纷，防止出现相互戒备、相互攻击乃至最后两败俱伤，事业受损失的结果。作为基层党支部的班长，必须具有良好的政治素质，正确发挥良好导向性功能，起火车头作用；必须具有较强的统御力，协调力，具有发挥一班人积极性的才能，形成向心力，凝聚力；必须具有以诚待人，宽容待人的良好素养，具有民主作风和廉政公正的形象。才能带领党支部一班人和全体民警去开展争创人民满意的派出所和人民满意的人民警察的活动，更好地贯彻执行党的十六大提出的各项战略任务，贯彻执行党的路线、方针、政策，贯彻执行公安机关党委和地方党委部署的各项工作、任务，保证队伍具有坚强战斗力。
四、公安机关党委和乡镇党委要增强齐抓共管意识，共抓党建促稳定。搞好基层派出所的党建工作，是公安机关党委和乡镇党委的共同任务，确保乡镇一方的社会政治稳定，也是公安机关党委和乡镇党委的共同责任。公安机关党委和乡镇党委应致力于共同抓好基层派出所党支部建设。不要产生公安机关党委只抓基层派出所的业务工作、思想政治工作，不抓党的组织建设，而当地党委只抓基层派出所党的组织建设，不抓公安业务工作的片面认识。两个党委在抓基层派出所的党的组织建设和业务建设方面，虽然各自的着力点不同，各有侧重，但目标却是相同的。因此，要增强齐抓共管的意识，经常性地相互协调交流情况，以达优势互补互助。对于基层派出所在党建工作和业务工作中存在的问题要加以认真分析研究，找准解决问题的突破口。找好党建工作和业务工作的衔接点，防止出现相互脱节、“两张皮”的现象。保证基层派出所领导班子建设正常运转，共同把好进人关、用人关，充分发挥基层派出所这支队伍的整体功能，保证公安部关于抓班子、带队伍、促工作、保平安这一公安工作和队伍建设的基本思路贯彻实施。使之成为一支在党委领导下的忠诚可靠、训练有素、精通业务、纪律严明、作风过硬，能够统一指挥，快速反应、秉公执法，能够应付重大政治和治安事件的有坚强战斗力的队伍。
总之，深入学习贯彻党的十六大精神，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须毫不放松地加强和改善党的领导，全面推进党的建设新的伟大工程。公安机关党委和乡镇党委对公安派出所的党的建设，既要加强领导、各司其职、各负其责，又要双管齐下、相互协作、相得益彰，以确保党的路线、方针、政策在基层公安派出所的贯彻执行，维护一方的社会安定稳定，促进一方经济腾飞，确保全面建设小康社会这一奋斗目标的实现。

二0 0 三年四月

作者系泉州市公安局油城分局副局长，福建省警察学会第二届特邀研究员

契约精神与中国税法之现代化

李 刚

内容提要：本文指出了中国传统税法学理论与实践所存在的根本问题，即过分强调税收与税法的“义务性”与“无偿性”的特征，为了与之形成对比，作者主张借用西方以“社会契约论”为基础的税收本质学说“交换说”和“公共需要论”，以其合理因素——“契约精神”为支点与核心，对我国传统税法学理论进行全面的反思与重构，在其中贯彻契约精神的具体体现，即公平价值和平等原则，并以此初步构建了我国现代税法学理论的基本框架。
主题词：契约精神 公平价值 平等原则 税法之现代化


引 言

税法学与其它法学学科相比较，还是一门比较年轻的学科。即使是美国、德国等法律制度和法学研究较发达的国家，将税法作为法学的一门独立学科进行研究和教学，一般说来也才开始于第一次世界大战以后；在日本，对税法的正式研究则始之于二十世纪五十年代。①而在新中国，法学研究自二十世纪三十至四十年代起步后，遭受了五十至六十年代的挫折，在七十年代以后才进入现代法学的复兴和发展时期。其中，税法学研究更是晚了近十年，从八十年代中期发端，至今也不过十五、六年的时间；加上在研究方法和研究人员的知识结构等方面的原因，中国税法学研究目前还存在着不少问题和亟需改进之处。②
纵观新中国税法学研究有史以来的研究成果，其赖以建立的理论基础是马克思主义国家学说中的国家分配论和国家意志论，而马克思主义的国家学说是与“阶级斗争”、“强制”、“义务”等名词和观念紧密相连的，由此这些名词和观念亦进入税法学理论，成为其内在的、被认为是完全合理的本质因素，进而影响乃至主宰了税法学基本理论和具体制度的方方面面。此其一。其二，税法学理论研究者由于其自身知识结构的局限，并受长期以来注释法学和服务法学的驱动，以及依附于税收经济学研究的惯性作用，偏重于对税法作制度层面上的建构和释义，淡化、忽视甚至回避了有如税法的起源和本质等根本性的基本理论问题，更遑论与其他法学学科的交叉、融合分析与研究。时至今日，在新中国建立和发展以“公平、自由和效率”为内在理念和价值追求的社会主义市场经济的新形势下，税法学理论研究和实务操作由于上述两大根本原因而有陷入难以为继之虞，仍然仅作制度层面上的注释甚至创新，以及实务操作方面的改进乃至完善，亦难救其于困境之中。
一、契约精神——中国税法之现代化的支点与核心

（一）契约精神
虽然已有不少税法学者对西方的税法理论和制度作过介绍和研究，谓之“借鉴和参考”。但多数仍然只是制度层面上简单的“移植和借用”，并未从深层次的理论角度去考察西方税法理论的合理性，进而以此反思我国税法基本理论的不足和欠缺之处。笔者经过认真、慎重地比较研究，认为，我们可以借鉴和参考西方以“社会契约论”为理论基础的税收理论──如公共需要论和交换说等──中的合理因素，来修正、完善我国税法的基本理论。这一合理因素，概言之，即为“契约及契约精神”。
“契约精神来自商品经济（或市场经济）所派生的契约关系及其内在原则，是基于商品交换关系的一般要求而焕发出的一种平等、自由和人权的民主精神”。③契约及其所内涵的契约精神，不仅是现代市场经济本质要求的最佳体现，也是现代法治国家不可或缺的“灵魂”；其对“平等和自由”的价值追求，恰恰可以弥补传统税法学理论过分强调“税收的强制性和义务性”等观念所导致的不足和欠缺，不仅可以改善传统税法学理论中征税主体和纳税主体相对立的局面，而使之趋向于和谐一致，还可以赋予税法学理论在跨世纪进程中为适应经济、政治和社会关系的变革而必备之调适能力和创新性。更为重要的是，在中国法学现代化的大背景中，以“契约精神”为支点和核心，反思和修正我国传统税法学理论，可以为我国税法之现代化提供一条理论上可能的途径，或者至少有一定的参考意义。
（二）税收与税法概念新说
社会契约论认为，国家起源于原初状态下的人们相互缔结的契约；当国家作为一个政治实体产生以后，人民与国家又缔结了一个规定彼此基本权利义务的契约，这就是宪法，其中有关税收的条款，可以认为是人民与国家之间的“税收契约”。西方以社会契约论为基础的税收本质理论主要有交换说和公共需要论。交换说认为税收是人民获得国家保护所应付出的代价；国家征税和人民纳税是一种权利和义务的相互交换，通过这种“自愿”进行的交换，不仅社会资源得到充分、有效地利用，而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足，从而在对方的价值判断中得到较高的评价。公共需要论则认为，由于人民对“公共物品（或服务）”的需要——“公共需要”无法通过“私人生产部门”来满足，只能由“国家和政府”作为集体的代表来承担公共物品生产者的责任，其资金即通过税收制度来筹措。
马克思主义的国家学说和国家分配论则认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级专政的工具；税收就是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式；税法则是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。虽然，马克思也指出“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切（即税收——引者注），又或直接或间接地为处于社会成员地位的这个生产者谋福利。”④我们从中也可以看出纳税人和国家在某种意义上的权利义务的对应。但是，在过分强调税收的“政权依据”及其“强制性”和“无偿性”特征的情况下，纳税人的义务被“充分”强调，而与其形成巨大反差的是国家的“义务”被弱化，甚至忽略；导致了在税收活动中纳税人与国家（及其税收征管职能部门）法律地位的极度不平等。
经过比较，可以发现，马克思主义税收学说始终是从“国家本位”，即国家需要的角度来阐述税收的缘由，从而说明税法的本质；而交换说和公共需要论却主要是从“个人本位”，即人民需要的角度，并结合国家提供公共需要的职能来说明税收的起源和本质，而税法不过是以人民的授权为前提，将其意志法律化的结果，从而保证其对公共服务的需要能够得到持续的、有效的满足。由此来看，后者应该更符合我国“人民当家作主”和“人民主权国家”的实质。所以，在“人民主权国家”思想总的指导下，贯之以社会契约论中的合理因素——契约精神，笔者将税收概念定义为：税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入，从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动；进而将税法概念定义为：税法是调整在税收活动过程中国家、征税机关和纳税主体等各方当事人之间产生的税收关系的法规范的总称。
上述概念与传统税法学理论相比，简单来说，至少具有如下三点不同：（1）涵盖了三方主体，即人民、征税机关和国家，并且突出了“人民”的主体地位和主动性；（2）表明了税收的两重目的，即其直接目的是“形成国家财政收入”，而其根本目的则是“使国家得以具备提供公共服务的能力”，税法则是这双重目的得以实现的有效法律保障；（3）强调了人民纳税必须“依法”且仅“依法”而为，内涵了“税收法定主义”之因素。
（三）公平价值与平等原则——契约精神的体现
契约精神作为一个高度抽象的范畴，包括了自由、公平和人权等价值内涵。由于前述原因，传统税法学显现出“不平等”、“强调义务”等明显表征，对税法之本质偏差较大，故笔者提取出契约精神内涵中对传统税法学具有根本改良意义的公平价值加以探讨；而公平价值在税法中的具体体现就是平等原则。
税收活动与国家的产生相伴相随，并且直接涉及人民与国家之间最基本的权利义务关系，与人民和国家之间其他的行为相比，税收或税法对契约精神的贯彻应当更为直接和深刻。我们可以借助几乎涵盖了税法主要特征及内容的“税收法律关系理论模型”⑤来探求公平价值与平等原则在税法中的具体体现。
笔者将税收法律关系概括为以三方主体间的四种法律关系组成的两层结构。三方主体是指纳税主体、国家和征税机关；四种法律关系是指税收宪法性法律关系（③）、国际税收分配法律关系（④）、税收征纳法律关系（①）和税收行政法律关系（②）；其中，①②构成第一层，是人们通常所认识的税收法律关系，③④构成第二层，是潜在的、深层次的，也是往往被人们所忽视的税收法律关系，最深刻地反映了税收法律关系的本质。下面，笔者就上述四种税收法律关系逐一分析其中的公平价值和平等原则。
1．税收征纳法律关系。现在越来越多的学者赞同将税收征纳法律关系的基本性质界定为一种公法上的债权债务法律关系。这就已经是对传统税法学认为的“纳税人又称为义务主体，征税机关又称为权利主体”观点的突破。纳税人因其公法上债务的清偿——纳税，不仅享有要求查询和对纳税信息保密等程序上的权利，还享有因还付金、超纳金和误纳金而产生的还付请求权等实体性权利；征税机关同时也就负有相应的程序义务和实体义务。
既然是一种（来源于民法上的）债权债务关系，尽管其具有公法性质，但也不可避免地内涵有“平等”的因素。但是到此为止，我们只是解释了税收法律关系表面上或形式上的平等性，至于其本质上的、深层次的平等性，还有待于笔者在税收法律关系的第二层次上阐明。
2．税收行政法律关系。税收行政法律关系是税法与行政法的交叉领域；在日常的税收活动中，如果不考虑税法的宏观调控职能的话，税法的行政法属性更为明显。而在行政法领域，早就有学者对“行政法律关系主体法律地位不平等性”提出了质疑，⑥主张应当“确立行政法中公民与政府的平等关系”⑦；甚至已有学者直接就纳税人与税务机关法律地位的平等性问题作出了理论尝试。⑧
实际上，行政法学者的讨论对我国传统的“命令与服从”的行政模式也提出了极大的挑战，向“服务与合作”观念的转变同时也说明了在行政法领域引入“契约精神”的可能甚至必要。有的行政法学者就论证了“行政法领域存在契约关系的可能性”。⑨还有的学者认为，在市场经济条件下，契约精神不仅在社会经济生活领域，而且在国家行政管理领域也体现得最为充分和浓重；基于对市场经济秩序维护的可变性需求，随着契约原则的普遍贯彻和契约精神的扩张，通过“社会合意”建构国家行政管理体制是历史的必然选择。⑩毋庸质疑，税收行政法律关系作为行政法律关系的一种，必然也属于为契约精神所渗透的范围。
3．国际税收分配法律关系。它是指不同的主权国家之间就国际税收利益进行分配而产生的法律关系。对于公平价值和平等原则，在税收法律关系类型中，国际税收分配法律关系从形式到内容体现得最为明显。首先，参与分配的各个主权国家的地位是互相平等的，其税收管辖权是相互独立的；其次，法律关系的各方平等地参与对其相互之间税收利益分配问题的协调过程；最后，各方达成合意，签订条约或协定等具有国际性的“契约”，彼此平等地享有权利和承担义务。其实，不独国际税法领域内如此，国家“也是世界社会经济这一最大契约关系中的一个部分”11，也是按照具有契约精神的平等原则来处理其相互之间事务的。
4．税收宪法性关系。它是指人民（纳税人的代名词）与国家之间就税收的宪法性条款而产生的法律关系。宪法性税收条款可以认为是人民与国家就征纳税以及提供公共服务等事项达成合意的“契约”表现形式。近代资产阶级革命以来，这一形式在宪法中的最佳表述就是“税收法定主义”。
概言之，人民根据宪法性税收条款，同意并实际让渡其自然财产权利的一部分给国家，正是为了使国家（通过政府）能够运用集体力量来保护人民所有的更为重要的其他权利；而人民实际上在因这种保障而产生的稳定、有序的社会秩序状态中获得了比其转让给国家的利益更多的补偿——即获得了公共需要的满足，并为人民创造更多的利益、争取更广泛的权利提供了前提条件。同时，从资源的有效利用的角度来看，人们原本是分别运用自己独自的力量来专门保护也只能保护自己的，这部分力量成为人们必要的利益支出的一部分，但这种保护并不一定就是有效的；税收使得人们用于自我保护力量消耗的那部分利益集中起来汇合成为集体力量；更何况，这一集体力量还发挥了远远超过“保护”的作用——即成为满足公共需要的来源。因此，集中起来的资源就比分散于纳税人手中的资源能够得到更充分、有效地利用。税收的交换学说就很能够说明这种权利和义务在纳税人和国家之间的双向流动。
综上所述，笔者认为，税收法律关系的债权债务关系性质以及税法的公平价值的根本内容就在于：经由宪法的形式，国家和纳税人根据税收法定主义，通过“税收法律”（以及作为中间主体的征税机关）建立其相互之间以征税和纳税为外在表现形态、而以满足和要求“公共需要”为内在本质内容的权利义务关系；这一关系所内涵的“契约精神”要求在调整纳税人分别与征税机关和国家之间的关系时必须贯彻和体现“公平价值”以及“平等原则”。

二、中国税法之现代化

中国税法之现代化是在中国法制之现代化的大背景下应运而生的。所谓法制现代化，是指一个国家的传统型法制向现代型法制转化的过程；简言之，法制现代化的目标就是“法治”(rule of law)的实现。因此，中国税法之现代化，简单来说，就是“税收法治”（Rule of Tax Law）的实现。具体而言，笔者以为，至少应该包括以下几方面的内容：（一）在理论基础方面，以社会契约论中的合理因素——“契约精神”与国家意志论和国家分配论的有机、合理结合为基础，形成从规则注释到原则分析、再到价值研究的完整的基本理论体系；（二）在思想条件方面，以重构之税收法律意识为“税收法治”的实现创造人文环境；（三）在立法保障方面，确立税收法定主义为立法基本原则，并坚决一以贯之；（四）在制度运行方面，实行包括上述三方面内容的依法治税；（五）在最终目的方面，实现“税收法治”的状态。
中国税法现代化的模式属于应激型，即一个较落后的税法系统受较先进的税法系统的冲击而导致的该税法系统由传统向现代演进的过程。其推动力量来自对社会契约理论中合理因素的参考和借鉴，并以此对传统税法学加以反思与拓新，从而指导对税法实践的修正与完善；这其中，传统税法学理论得以在跨世纪进程中嬗变、革新，进而发展为现代税法学的支点和核心，就是“契约精神”（Spirit of Contract）。
（一）由依法治税到税收法治——中国税法现代化的实质内容
如果用最精练的一句话来概括“中国税法之现代化”的实质内容，那就是“通过依法治税，实现税收法治”。笔者认为，在贯之以税法的公平价值观念的现代税法学的基础上，可以将依法治税定义为：所谓依法治税，作为依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。
这一概念包含着以下丰富的内涵：
1(明确了依法治税与依法治国之间部分与整体、局部与全局的关系。依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程，在与其他包括国家事务、经济文化事业、社会事务等诸方面在内的法治子系统工程相互有机联系、互相促进的过程中才能切实开展并深入进行。正如国际货币基金组织法律事务部专家小组所指出的，“法治是一个超越税收的概念。……依法治税取决于整个法律制度的发展，但税收这一领域足以显示法治的优越性和要求。”12
2(突出了依法治税的核心内容和主要手段，即税收法制建设。税收法制建设本身就是一个包括税法的立法、执法、司法和守法以及法律监督等在内的统一体，其内容亦极其广泛和丰富。
3(指出了依法治税所要达到的基本目标——“征税主体依法征税，纳税主体依法纳税”和根本目标——“税收法治”。根本目标包含基本目标，但不限于此，还包括良好的税收法制建设等。
4(将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了依法治税的重点在于前者。从依法治国的实质即依法治权和依法治吏来看，依法治税首先也应当是指“征税主体必须依法征税”。
5(表明了依法治税和税收法治二者间的关系：前者是手段，后者是目的；前者是过程，后者是状态。但在一般意义上而言，“依法治税”和“税收法治”不过是同一命题的两种叫法。
值得注意的是，已有学者对所谓的“依法治税”进行了批评。他们从以社会契约论为理论基础而形成的公共需要论和交换说出发，分析了长期支配我国“依法治税”思想的理论根源——国家分配论的不足和传统的“法治”、实则仍是“人治”的观念对“依法治税”思想的必然负面影响；主张用社会契约思想中的合理成分，即公民权利义务对等的思想来加以弥补。当然，这些学者并非否认依法治税；只是在他们看来，以国家分配论为理论根源、受传统“法治”观念影响的此“依法治税”不同于以权利义务对等观念为思想基础且在现代法治观念指导下的彼依法治税。13事实确实如此，在传统税法学的理解之中，“依法治税”只是指“征税机关（税吏）通过‘税权’来治理纳税主体，使之依法纳税”，同时淡化或回避“征税机关是否应当依法征税”的问题。然而，依法治国的实质乃是依法治权、依法治吏；为何到了与其一脉相承的依法治税中，就变成了简单的“依法治民”呢？因此，这些学者才指出：“‘依法治税’这一口号则明确地将纳税人推到法的对立面，成为被‘治’的对象”。14在传统的依法治税理论中，法治的主体与对象颠倒了，纳税人——人民（从最广义和集合的角度上理解的纳税人）成了对象，税吏仍然是主体。
然而，在现代税法学的公平价值理念指导下，不仅征纳税活动是基于人民的主体地位和主动作用而产生的，而且在包括依法治税在内的几乎所有税收活动中，人民都是最重要的主体，起着主动的作用。实际上，征税机关本身也意识到了这一问题，自1998年开始，从国家税务总局至以下各级税务机关，在每年例行的“税收宣传月”活动中，开始提出了“税务机关应当依法征税”的口号。当然，从口号到行动还需要不断的、切实的努力，否则就只是又一个“迷惑”纳税人的“障眼法”。
（二）税收法定主义——中国税法现代化的立法保障