论监外执行检察与再犯罪控制
卢均晓
监外执行是行刑社会化、技术化、效益化和人道主义的综合体现，其含义在司法实践中有两种不同的理解：狭义说认为，监外执行就是暂予监外执行 ；广义说则认为，监外执行是指在监管场所以外执行刑罚（死刑除外），包括暂予监外执行（含保外就医）、管制、剥夺政治权利、缓刑和假释。不难看出广义说更全面、更准确、更有利于犯罪控制。随着“严打”斗争的深入开展，监外罪犯（又称监外执行罪犯、外执犯）也相应增多，脱管失控、再犯罪（又称重新犯罪、又犯罪）等现象不断突出，已经成为社会稳定的重大隐患。监外罪犯人数之多，再犯罪来势之猛，必须引起我们的高度重视。
一、 监外罪犯的特点——再犯罪的内因
（一）监外罪犯素质较低，没有接受完整、系统的教育改造。从办案情况看，监外罪犯85%以上是高中（不含高中）以下文化程度，其中文盲占很大比例，由于综合素质偏低，是非辨别力和意识控制力不强，容易导致再犯罪。另外，监外罪犯没有在监管场所接受完整、系统的教育改造，对自己的犯罪行为及其危害缺乏深刻的认识，往往恶习难改，甚至成为惯犯。例如，文盲罪犯田某1990年因抢劫罪被判处有期徒刑9年，1995年假释后该犯又伙同他人盗窃，于1997年4月被数罪并罚判处有期徒刑18年，同年8月就因其患有肺结核被保外就医，保外就医后该犯疯狂作案27起，盗窃价值30余万元，2001年被判处无期徒刑。此类罪犯犯罪意识强化，犯罪动力定型，犯罪手段高超，犯罪强度很大，非常难以改造。
（二） 监外罪犯承受的社会压力较大，物欲型犯罪比较突出。监外罪犯在社会中服刑，来自内心、家庭、社会的压力很大，他们或体弱多病、或好逸恶劳、或就业无门，在激烈的社会竞争中处于弱势地位，不少迫于生计走上再犯罪的道路，因此再犯罪中财产型犯罪比重较大。据统计，2002年我市监外罪犯再犯罪案件中，83.3%是盗窃、抢劫等物欲型犯罪。
（三）监外罪犯容易拉帮结伙，团伙作案、流窜作案较多。在监外罪犯再犯罪案件中，一半以上是团伙作案或流窜作案。这主要是因为监外罪犯难以为主流社会接纳和认可，在自己的圈子中能够产生认同感，加之在监狱中也结识了不少“狱友”，不可避免要相互联系、交叉感染，从而形成犯罪团伙，在成员熟悉的地区间流窜作案。
（四）监外罪犯反侦查能力较强，存在侥幸心理。监外罪犯都有过“进宫”的经历，了解了一定的法律知识，通过总结自己以前犯罪的“经验教训”，具备了一定的反侦查能力。随着犯罪技巧和手段也不断提高，比较容易产生侥幸心理，不惜铤而走险、重新犯罪。
二、 监外执行中存在的主要问题——再犯罪的外因
（一）司法机关作出监外执行判决、裁定或决定时把关不严。我国法律法规对监外执行设置了严格的条件和审批程序，暂予监外执行必须由人民法院、监狱管理机关或公安机关通过法定程序作出决定，假释必须由执行机关呈报人民法院裁定，管制、剥夺政治权利、缓刑则必须依据人民法院的相应判决。但司法机关在作出监外执行决定、裁定或判决时存在把关不严的现象，以钱抵刑、以情代法时有发生，这在职务犯罪、经济犯罪中尤为突出，主要表现为：一是，违反罪刑相适应原则，对不符合条件的罪犯判处管制、缓刑、剥夺政治权利；二是，对在押罪犯不按规定、不看表现、盲目进行考核加分和奖励；三是，在呈报和决定减刑、假释、暂予监外执行时违反法定条件和程序，有的监管部门为了减轻监管压力而违法拒收年老、患病罪犯，个别看守所为了减轻负担将这些罪犯放宽条件监外执行。例如，罪犯孙某1994年3月因盗窃罪被判处有期徒刑6年，因患性病被监狱拒收，同年5月被保外就医。保外就医后的第二天，该犯就冒充看守所长到在押人员石某、姜某家中，以办理保外就医为由骗取现金2450元，以后又撬门破锁盗窃作案21起，社会影响极其恶劣，1995年6月又被判刑收监。因把关不严使一些本应在监内服刑的罪犯变为监外罪犯，这些人大多没有彻底转化，成为再犯罪的高危人群，具有很强的社会危害性。
（二）在交付执行过程中容易造成脱管失控。在对监外罪犯的考察中发现，脱管失控大都是由交付执行环节中司法机关的配合衔接不到位造成的。一是，人民法院没有将管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定，监狱管理机关、公安机关没有将暂予监外执行决定等及时送达执行机关和人民检察院，有的监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况；二是，针对刑事自诉案件作出的缓刑判决，法律没有要求人民法院将判决书副本送达检察机关，致使检察机关与公安机关掌握的缓刑犯底数不一致，给监管和执行工作带来不便；三是，监外执行中，原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制，造成脱管失控。
（三） 执行机关和帮教组织履行职责不到位。监外罪犯的执行机关是县（市）公安局、城市公安分局，具体一般由罪犯居住地公安派出所对监外罪犯进行监督考核，基层派出所警力有限，业务繁杂，常常是“重办案，轻监管”，从而使监外罪犯逍遥法外，处于执行真空状态。例如，罪犯骆某1996年因盗窃被判处有期徒刑7年，2001年被假释，到当地派出所报道后就外出经商，执行机关长期不对其进行监督考察，脱管失控近一年，2002年又因盗窃被判处有期徒刑4年。帮教组织的成员主要由基层群众自治组织成员组成，他们往往疏于监督、不愿监督，个别监外罪犯横行乡里、寻衅滋事，帮教人员避之忧恐不及，更谈不上监督教育。例如，罪犯王某假释后回到村里，不以为耻反以为荣，要求村委给他增加待遇，不答应就大闹村委会，到村干部家吃喝拿要，严重影响了村里的生活和工作秩序。
（四） 检察机关监督检察职能没有充分发挥。监外执行检察是监外罪犯再犯罪控制的最后一道防线。有些监所检察部门一直高度重视对监管场所内的执行监督，忽视甚至无视监外执行监督。在监外执行检察中，往往处理不好敢于监督与善于监督的关系。一是，对人民法院、公安机关、监管部门的违法行为，不敢或不愿检察纠正；二是，仅满足于发出检察建议或纠正违法意见书，忽视了落实和改正的情况；三是，监督方法不科学，要么浮在面上，发现不了问题，要么一沉到底，对公安机关的工作大包大揽，事倍功半；四是，客观上存在一些不利于检察监督的因素。例如，《刑诉法》规定人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关；认为假释裁定不当的，应当在收到裁定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见，但却没有规定决定机关和人民法院必须在作出决定或裁定后多长时间内将法律文书送达检察机关，有的在半年以后才送达甚至根本不送达，造成了检察监督的严重滞后。
（五） 家庭和社会中也存在不少诱发再犯罪的因素。家庭是社会的基本细胞，在人的成长道路上起着不可替代的作用。家庭结构失调、经济条件差，关系紧张，家庭成员不良言行及教育方法不当都极可能导致家庭成员的违法犯罪。从我市办理的再犯罪案件看有70%以上的罪犯家庭残缺。社会不良因素的影响也是滋生犯罪和诱发再犯罪的“肥沃土壤”。社会中出现的拜金主义思潮、“黄赌毒”现象以及财富的两极分化，促使一些人将“不劳而获”的思想合理化，甚至把犯罪当成了发财致富的正当途径和门路。另外，广大公民同违法犯罪作斗争的勇气和信心不足，也在一定程度上助长了犯罪分子的嚣张气焰。
三、 监外执行检察——再犯罪控制的关键环节和重要手段
打击、预防、减少再犯罪是一项综合治理的宏大工程，需要司法机关和全社会的共同努力，任何环节出现漏洞都可能给再犯罪以可乘之机，给社会秩序带来隐患。监外执行检察不应仅仅局限于对监外罪犯执行情况的检察，而应当贯穿于监外执行的呈报、审批、执行、帮教的全过程，从而能够针对再犯罪的内因和外因，对症下药、标本兼治，实现对再犯罪的控制。具体而言就是要：
（一） 高度重视，严格把关。监外执行检察是监所检察工作的一项重要内容，是刑罚执行监督的重点之一，也是检察机关履行法律监督职责的重要手段，必须高度重视，严格把关。一是事前监督。监所检察部门（尤其是派驻检察室）应当深入监管改造现场，认真调查，掌握罪犯的刑期、改造表现、疾病和伤残情况，对于可能符合假释、暂予监外执行条件的罪犯要做到心中有数；二是事中监督。列席监管部门研究假释、暂予监外执行的会议，参加对罪犯的身体检查，认真审查拟提请或呈报的罪犯是否符合法定条件，发现不当应当及时提出纠正；三是事后监督。人民法院作出的管制、缓刑、剥夺政治权利判决和假释裁定、暂予监外执行决定和监狱管理部门作出的暂予监外执行决定要及时送达检察机关。检察机关发现不当，根据情况发出纠正违法通知书、提出检察建议或抗诉。通过严格把关，确保不符合条件的罪犯不能监外执行，从源头上减少了监外罪犯的社会危害性和再犯罪可能性。
（二） 狠抓办案，打击犯罪。狠抓办案、打击犯罪是监督的必然要求和重要手段。一是，要积极投身“严打”整治斗争，严厉打击和震慑监外罪犯再犯罪，把惩治犯罪与预防工作相结合。二是，要严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊判决、裁定、决定监外执行的职务犯罪，特别是加强对徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案件的查办力度，把查办案件与纠正违法相结合。
（三） 全面检查，重点转化。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关，因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是，要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用；二是，监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是，监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。
（四） 密切配合，齐抓共管。以“严打”整治斗争和社会治安综合治理为契机，构筑起全方位、多层次、立体交叉的“三级再犯罪预防体系”。一是，加强检察机关与公安机关、法院、监管部门之间的配合，尤其要做好法律文书的送达和有关情况的通报，从宏观上预防再犯罪；二是，加强与基层群众帮教组织的配合，指导和帮助他们解决实际困难、落实帮教措施，使他们能够发挥在监狱里学到的一技之长，切实做好监外罪犯的转化和改造工作；三是，加强与监外罪犯亲友和广大群众的联系，照顾好监外罪犯的生活，充分发挥他们对监外罪犯的教育和感化作用。
（五） 完善立法、明确责任。有关监外执行和监外执行检察的规定多见于高法、高检、公安部、司法部等单独或联合发布的文件之中，数量多、政策性强、效力不明确，相互重复、冲突甚至矛盾之处并不少见，《刑法》和《刑诉法》的有关规定固然权威但又过于原则，迫切需要制定一部系统、完善的监外执行法规。该法规应涵盖监外执行的种类、条件（尤其是保外就医条件）、审批程序、执行、检察、处罚等各项内容，并多作一些硬性规定，如：“批准暂予监外执行的机关应当在作出决定后十五日内将批准的决定抄送同级人民检察院”。只有这样才能做到责任明确、执行有力。
辽宁省人民政府关于印发《辽宁省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》的通知
辽宁省人民政府
辽宁省人民政府关于印发《辽宁省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》的通知
辽宁省人民政府
通知
按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）的要求，结合我省实际情况，省政府制定了《辽宁省统一企业职工基本养老保险制度实施办法》（以下简称《实施办法》），现印发给你们，请认真贯彻执行，并就有关问题通知如下：
一、从1998年1月1日起，我省现行企业职工基本养老保险制度改革方案同国家统一制度并轨。各市要认真做好《实施办法》贯彻落实工作，并结合本地实际制定具体的实施意见。要大力宣传统一制度的内容和意义，使广大企业职工了解、支持和积极参与改革。要搞好政策衔接和
业务培训等各项准备工作，确保从1998年1月1日起贯彻执行《实施办法》。
二、要进一步扩大基本养老保险覆盖面。在巩固现已参加基本养老保险企业的同时，各市要采取必要的措施，尽快把尚未参加基本养老保险的私营企业和个体工商户和外资企业的中方职工纳入覆盖范围。
三、要加强基本养老保险基金收缴工作。各市要采取相应的措施，及时追缴欠缴的基本养老保险费，提高基金收缴率，保证按时足额发放基本养老金。
四、要加强对基金收支的管理和监督。基本养老保险基金要实行收支两条线管理，专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除留足两个月的支付费用外，全部购买国家债券和存入财政专户，严禁投入其他金融或经营性事业。劳动、财政、审计等部门要依法加强监督，确保基
金的安全。
五、要加快基本养老保险基金的市级统筹步伐，提高管理服务水平，为企业改革创造良好的外部条件。目前尚未实现市级统筹的市要尽快实现市级统筹，已实现市级统筹的市要不断巩固和完善，力争在2000年实现省级统筹。各市要积极创造条件，实行养老保险基金的全额收缴和基
本养老金的统一发放。要逐步组建离退休人员管理服务中心，形成社会化管理服务网络，不断提高管理和服务水平。
六、大力发展企业补充养老保险。各市要制定相应的政策，不断完善企业职工补充养老保险办法，扩大企业补充养老保险范围。
统一企业职工基本养老保险制度是深化社会保险制度改革的重大举措。实现向统一制度并轨，对于完善我省社会保障体系，促进企业深化改革和社会稳定，推进社会主义市场经济体制的建立和完善具有重大意义。各级政府要予以高度重视，切实加强领导，各级劳动行政部门、社会保险
经办机构及各有关部门要密切配合、精心组织实施，确保全省统一企业职工基本养老保险制度工作任务的顺利完成。
辽宁省统一企业职工基本养老保险制度实施办法
根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），为进一步统一我省企业职工基本养老保险制度，制定本实施办法。
一、基本养老保险制度改革的目标和原则
（一）改革的目标：到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。
（二）改革的原则：基本养老保险要保障退休人员的基本生活；基本养老保险要贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、行政管理与基金管理分开；保障水平要与我省社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应。
二、基本养老保险的适用范围和对象
本办法适用于我省行政区域内的各类所有制企业及职工（含外商和港、澳、台投资企业及中方职工），企业化管理的事业单位及职工，个体工商户业主及雇员，自由职业者（以上统称用人单位和从业人员）。
三、基本养老保险基金的来源
1、用人单位和从业人员缴纳的基本养老保险费（用人单位在税前列支，个人不计征所得税）；
2、从破产和出售企业资产变现中清偿欠缴和补缴的基本养老保险费；
3、按规定收取的滞纳金；
4、基本养老保险基金增值收入；
5、基本养老保险基金存款利息；
6、财政补贴；
7、其他收入。
四、基本养老保险的缴费基数和比例
（一）缴费基数
1、从业人员以上个月全部工资收入（按国家统计口径计算）为缴费基数，无法确定工资收入的，以本市（省辖市，下同）上年职工月平均工资作为缴费基数。超过本市职工月平均工资300％的，按300％作为缴费基数；低于本市最低工资标准的，按本市最低工资标准作为缴费基
数。
2、用人单位以上个月工资总额（按国家统计口径计算）作为缴费基数（以上个月工资总额确定缴费基数有困难的，可按上个季度的月平均工资总额作为缴费基数。无法确定工资总额的，按上年度本市职工月平均工资和本单位职工平均人数计算），逐步实现以用人单位全部从业人员的
个人缴费基数之和作为缴费基数。
（二）缴费比例
1、从1998年1月1日起，从业人员按缴费基数的4％缴纳基本养老保险费；从1999年1月1日起按缴费基数的5％缴纳基本养老保险费；以后每两年提高一个百分点，直至达到8％。
2、用人单位的缴费比例一般不得超过工资总额的20％，具体比例由各市政府确定。对离退休人员多、负担过重，缴费比例确需超过工资总额20％的市，须报省劳动厅、财政厅审批。用人单位缴费比例应随着个人缴费比例的提高而逐步下调。
3、个体工商户业主和自由职业者的缴费比例一般不超过缴费基数的18％，具体比例由各市政府确定。
五、基本养老保险个人帐户
（一）社会养老保险经办机构要按照国家技术监督局发布的社会保障号码，为从业人员建立基本养老保险个人帐户（以下简称个人帐户）。
（二）个人帐户记入的项目：
1、从业人员缴纳的基本养老保险费。
2、按规定从用人单位缴纳的基本养老保险费中划转记入的部分。
上述两项从1998年1月1日起，按本人缴费基数的11％记入个人帐户。
1997年12月31日之前已参加工作的从业人员，按原规定记入个人帐户的实际储存额和利息，与1998年1月1日以后的个人帐户储存额合并计算。
3、按规定记入的利息。
（三）个人帐户的管理
1、个人帐户储存额按养老保险基金保值率计算利息（保值率由省政府根据国家规定统一公布）；从业人员退休后，个人帐户储存额的余额继续记息；从业人员退休当年记入个人帐户的储存额，按上年养老保险基金保值率的50％计息。
2、社会保险经办机构对记入个人帐户储存额本息按年进行结算，并为从业和退休人员出具《个人帐户储存额对帐单》。
3、从业人员缴费年限间断时，其个人帐户原储存额不间断计息，间断前后个人帐户本息合并计算。
4、从业人员个人帐户储存额在退休之前不得支取，国家和省另有规定的除外。
5、1998年1月1日以后，从业人员跨统筹范围变动工作单位的，在转移基本养老保险关系时，其个人帐户全部储存额随同转移。从业人员到未实行个人帐户制度的单位工作的，其个人帐户仍由原社会养老保险经办机构负责管理。
6、参加社会基本养老保险的从业人员退休前或退休后死亡（含因工死亡）的，其个人帐户储存额尚未领取或未领取完的，其储存额或余额中的个人缴费部分本息，一次性支付给其指定的受益人或法定继承人。
7、参加社会基本养老保险的从业人员去境外定居的，根据本人申请，可将个人帐户储存额中个人缴费部分本息，一次性支付给本人，并终止基本养老保险关系。
8、1992年6月30日前参加工作，缴费年限未满10年（含视同缴费年限）或1992年7月1日至1995年12月31日期间参加工作，缴费年限未满15年（含视同缴费年限），虽达到退休年龄或未达到退休年龄但因病、非因工致残完全丧失劳动能力的从业人员，其个人
帐户储存额中个人缴费部分的本息全部返还给本人，另从养老保险基金中按其建立个人帐户前的缴费年限（含视同缴费年限）每满一年发给3个月的本市上年职工月平均工资，办理一次性领取手续，并终止基本养老保险关系。
1996年1月1日以后参加工作，缴费年限未满15年的从业人员，出现上述情况时，不享受基础养老金待遇，只将个人帐户全部储存额一次性支付给本人，并终止基本养老保险关系。
（四）个人帐户的支付项目：
1、退休人员按月领取的基本养老金（含退休后调整提高的部分）；
2、退休人员死亡时的丧葬补助费；
3、退休人员死亡后其供养直系亲属的一次性救济费；
4、退休人员死亡后其供养直系亲属按月领取的救济费；
5、法律、法规规定应从个人帐户中支付的其他项目。
从业人员退休后的上述各项待遇，先在个人帐户储存额中支付；个人帐户储存额不足支付时，从统筹基金中支付，直至失去领取条件时止。
六、享受基本养老保险待遇的条件
（一）达到国家规定的退休年龄；
（二）按规定缴纳基本养老保险费；
（三）缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年以上。
同时符合上述条件的从业人员，由本人申请，经劳动行政主管部门批准，并发给退休证，由社会保险经办机构按月支付基本养老金。
七、基本养老金的计发办法
（一）1996年1月1日以后参加工作的从业人员，在达到规定条件退休时，其基本养老金按基础养老金和个人帐户养老金两部分计发。基础养老金按省上年职工月平均工资20％计发；个人帐户养老金按退休时个人帐户的储存额1／120计发。计算公式为：
基本养老金＝省上年职工月平均工资×20％＋退休时个人帐户储存额÷120
1995年12月31日前参加工作的从业人员，在本办法实施以后达到规定退休条件时，除按上述办法计发基础养老金和个人帐户养老金外，另加发过渡性养老金。过渡性养老金按本人指数化月平均缴费工资乘以建立个人帐户制度前缴费年限乘以过渡系数加上调剂金（调剂金为25
元）计发。计算公式为：
基本养老金＝省上年职工月平均工资×20％＋退休时个人帐户储存额÷120＋本人指数化月平均缴费工资×建立个人帐户制度前缴费年限×1．4％＋25元
过渡系数由省政府根据基本养老金的增长速度和水平适时调整。
（二）1998年1月1日至2000年12月31日期间退休的人员，按本办法计发的基本养老金，与1997年底按省政府辽政发〔1996〕1号文件关于基本养老金计发办法第1条规定计发水平相比，减少的部分给予补足。
（三）从业人员退休时，按本办法计算的月基本养老金，达不到本市上年职工月平均工资40％的，按40％核定。按40％核定后，低于本市城镇居民最低生活保障线的，按本市最低生活保障线发给。
（四）企业离休人员的待遇，仍按现行有关规定执行。
（五）从业人员退休后的基本养老金将由省根据国家规定适时调整。具体调整办法由省劳动厅公布。
八、其他问题
（一）职工因工致残（含职业病）鉴定为1至4级的，按照工伤保险规定执行。按工伤保险规定确定的月伤残抚恤金与按照本办法计算基本养老金的数额比较，继续按照“就高不就低，不重复享受”的原则予以确定，从工伤保险基金中支付。
（二）从业人员在失业期间达到退休条件的，可向当地劳动行政主管部门申请办理退休手续，由社会保险经办机构按月支付基本养老金。
（三）1993年年底前获得全国劳动模范、省劳动模范称号，且退休时仍然保持其荣誉的，分别增发过渡性养老金50元、25元；1993年12月31日前被聘为高级专业技术职务的人员且退休前未解聘的，增发过渡性养老金25元。
（四）转业、退伍军人和机关、事业单位人员到企业从业后，其连续工龄（军龄）视同缴费年限，与实际缴纳基本养老保险费的缴费年限合并计算。
（五）用人单位按规定缴纳基本养老保险费后，可根据本单位实际经济效益状况及支付能力，为从业人员建立补充养老保险。用人单位补充养老保险最多不超过本单位上年两个月的职工平均工资，对为社会和用人单位做出突出贡献的从业人员，每年最多不得超过5个月的本企业平均工
资。用人单位可根据岗位、技能、工作年限、劳动态度和贡献大小等条件自主确定补充养老保险的办法和标准，并经职工代表大会讨论通过后实行。所需费用的20％由税前列支。
（六）本办法自1998年1月1日起实施，以前有关规定与本办法不一致的，按本办法执行。
（七）本办法应用中的具体问题由省劳动厅负责解释。
1997年12月25日
