浅论缔约过失责任与违约责任的区分
殷 武
西北政法学院 西安 710063
[摘 要] 缔约过失责任不属于合同责任，它与违约责任是两种性质不同的民事责任。在我国没有统一民法典的情况下，为了保护缔约当事人从开始接触、磋商到合同签订及履行完毕的全过程中的信赖利益、履行利益，在立法技术上将这两种责任制度统一规制在合同法中。本文在分析两种责任共同点的基础上，试图从两种责任产生依据、责任所保护的利益、责任性质、责任发生的时间、归责原则、 构成要件、行为形态、责任形式、赔偿损失的范围及免（减轻）责事由等十个方面对缔约过失责任与违约责任进行区别，从本质上认识这两种责任在实践中具有重要意义。
[关键词] 缔约过失责任 违约责任 信赖利益 履行利益 责任区别
一、概述
缔约过失责任最早系统的阐述，国内普遍认为应追溯到德国著名法学家耶林于1861年在其主编的《耶林法学年报》第四卷上《缔约上过失，契约无效与未臻完全时之损害赔偿》一文中指出：“当事人因自己的过失致使契约不成立者，对信其契约有效成立的相对人，应赔偿基于信赖而产生的损害”。耶林的观点对各国产生了深远影响，如德国民法典第122条第1项规定：“意思表示无效或撤销时，如其表示应系应向相对人为之者，对于因其意思表示为有效而受损害的相对人或第三人应负赔偿责任，但赔偿数额不得超过相对人或第三人意思表示有效时所受利益的数额。”第307条第1项同时规定：“当事人在订立以不能的给付为标的契约时，已知或应知其给付为不能时，对因相信契约为有效致受损害的他方当事人负损害赔偿义务，但其损害不得超过他方当事人在契约生效时享有利益的价额。”[1]希腊民法典在第197条、第198条也对缔约过失责任作了一般原则性的规定。缔约过失责任不属于合同责任，它是民事责任的一种，如上，世界各国一般都在民法典中对缔约过失责任予以规制。由于我国尚没有统一的民法典，《民法通则》又没有缔约过失责任制度的设计，为了对合同订立过程中当事人双方信赖利益的保护，基于合同订立过程中的诚实信用原则，因其发生在合同订立过程中，与合同有密切关联性，在吸收了德国民法典的经验基础上，我国创设了在合同法中规制缔约过失责任的立法体例，在合同法第42条对缔约过失责任作出明确的规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（1）假借订立合同，恶意进行磋商；（2）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或提供虚假情况；（3）有其他违背诚实信用原则的行为。”
对于缔约过失责任不同的学者有不同的表述，如有学者认为：缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方因其依据诚实信用原则所应尽的义务，而致另一方的信赖利益的损失，并应承担民事责任。[2]有学者认为，缔约过失责任是当事人因过失或故意致使合同未成立、被撤销或无效而应承担的财产责任。[3]还有学者认为，缔约过失责任是指当事人故意或过失地违反先合同义务而应承担的责任。[4]从缔约过失责任产生过程与保护利益看，缔约双方为了缔结合同从开始接触、磋商到合同订立后无效、被撤销过程中双方之间形成的是一种特殊的信赖关系，双方期望通过合同的订立去实现其期待的利益，因此依据诚信原则在当事人之间产生了保护、通知、说明、协力、忠实、照顾等义务（通常被称为先合同义务），对于这些义务的违反势必会使另一方当事人的信赖利益受到损害，因此一方必须向另一方承担相应的赔偿责任。故，我认为，缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方因故意或过失违背依其诚实信用原则所应尽的义务，使合同未成立、被撤销或无效而致另一方信赖利益的损失时应承担的民事责任。
违约责任在大陆法系中被视为债的效力的范畴，而在英美法系中则被称为违约的补救。[5]如《美国统一商法典》第2706条“在买方违约的情况下，卖方有权将有关货物和未交付的货物转卖”的规定。违约责任是合同法要解决的核心问题，违约责任制度也是合同法中一项最主要的制度，正如德国学者Arthurvon Mehren所说：“合同作为一种制度不仅被限定由当事人之间通过订约而实现其私人的目标方面，而且应确定在一方违约后的责任方面。”[6]我国合同法为了确保合同债权，使当事人实现订立合同之目的——履行利益之实现，于当事人违反义务时法律明确规制其应当承担违约责任，因此在合同法第七章中设专章予以规制。从第107 条到第123条，多达十六条之多，使合同权利实现有了根本的保障，这也印证了英美法上的一句名言：“救济走在权利之前（remidies proceed right）”。[7]目前，学者对于违约责任的含义的表述形成了不同的学说，主要有法律后果说、赔偿损失说、法律制裁说，[8]通常认为违约责任即就是违反合同的民事责任，指合同当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定时所承担的法律后果。我国合同法第107条将违约责任定义为：当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的应当承担违约责任。
为了保护当事人双方从开始磋商至合同履行完毕过程中的信赖利益、履行利益，而在立法技术上，将缔约过失责任与违约责任统一规定在合同法之中；但缔约过失责任并不是合同责任，它与违约责任是两种性质完全不同的民事责任。在我国，由于民事经济案件常常要涉及缔约过失责任和违约责任的问题，因此，准确区分缔约过失责任与违约责任对于充分保护当事人的合法权益、正确处理民事纠纷，具有重要意义。
二、缔约过失责任和违约责任的相同点
缔约过失责任与违约责任尽管是两种性质不同的民事责任，但二者都具有民事责任的一般特征，相比较具有以下相同点：
1、责任主体具有相对性。 二者主体都只能是缔约双方当事人，不涉及第三人，也都体现了民事责任的平等性属性。[9]缔约过失责任的承担主体是在缔结合同过程中因故意或过失地违反诚实信用原则而应负的先合同义务的一方当事人，另一权利主体是信赖利益受损的一方当事人，在缔约过失责任中不可能出现第三人，这是因为在缔结合同中只存在要约人与承诺人双方当事人。而违约责任也只能产生在合同当事人之间，不涉及合同之外的当事人，尽管在合同中可能会涉及第三人，但责任承担中也只能是债务人向债权人负担义务与承担责任，这是由合同的相对性决定的。
2、责任形式具有财产性。缔约过失和违约责任都表现为一种财产责任，即都是表现为责任人向对方支付一定的货币或者给付一定的财物，充分体现了民事责任是以财产责任为主的法律责任的属性。[10]缔约过失责任中，依《合同法》第42条的规定，给对方造成损失的，责任人应当承担损害赔偿责任；而违约责任中，当事人承担违约责任的形式依据《合同法》第107条、第112条、第114条的规定，主要有继续履行，支付违约金、定金、赔偿金，还有采取补救措施等，分析二者的责任形式可以看出它们都具有财产性的特征。
3、责任结果具有补充性。即责任主体的债务人必须弥补或填补因其缔约过失行为或违约行为所造成的损害后果，损害多少或欠付多少，就应赔偿或补偿多少，这也体现了一般民事责任的对待相应的属性。[11]《合同法》第42条充分体现了缔约过失责任的赔偿性特点，该条规定：“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。”自违约责任最终得以财产责任的形式表现后，赔偿性就成为违约责任的基本特征和属性之一。《合同法》第 107条、第114条第1款的规定都体现了违约责任的赔偿性特征。
4、责任承担具有意定性。即两种责任在最后承担上当事人双方可以就损害赔偿的方式、范围、赔偿额计算的方法、赔偿数额的多少进行依法协商，也可以在符合法律规定的条件下酌情减免对方的责任，以非诉讼的和解、调解方式来解决，这些都体现了民事责任是法律允许当事人依法协商议定的法律责任的特性。[12]责任承担的意定性也是合同订立、履行中当事人双方意思自由的具体表现之一。
另外，任何责任都是以法律的强制力为其后盾，保障责任的最后实现，体现国家意志的干涉，缔约过失责任与违约责任也不例外，这一特性也同样贯通缔约过失责任与违约责任。缔结合同的一方当事人故意或过失地违反了先合同义务，另一方有权请求法院 (或仲裁机构)要求对方承担缔约过失责任，同样合同当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定时，对方当事人有权要求其承担违约责任。正是凭借人民法院（或仲裁机构）的这种依法赋予的特殊强制力，才能使缔约双方当事人或合同当事人全面、正确的履行义务，保护双方当事人的合法权益。
三、缔约过失责任与违约责任的区别
缔约过失责任与违约责任是民事责任的两种具体责任，二者都有民事责任的一般特征，有许多相同之处，所以常易混淆，但缔约过失责任与违约责任有着本质的不同，是两种性质不同的民事责任，主要区别体现在：
1、产生的根据不同。缔约过失责任是在缔结合同中基于合同不成立、合同无效或被撤销的情形而产生的责任，缔约一方当事人违背以诚实信用原则所应负的通知、说明、协力、忠实、照顾等先合同义务，此时合同并未生效，即未发生合同之效力，因此，缔约过失责任产生的根据是先合同义务。而违约责任则只能产生于已生效的合同，合同已生效，债务人应按合同约定的义务履行，对约定义务的违反，债务人应承担违约责任，因此，违约责任产生的根据是合同义务。
2、责任保护的利益不同。缔约过失责任制度在制度设立上最初就是为了保护缔约双方从开始接触、磋商到合同不能成立、合同无效、合同被撤销时双方之间为此而形成一种特殊的信赖关系，并基于这种特殊的信赖关系期望通过合同的订立、履行去实现合同目的过程中产生的信赖利益。所谓信赖利益是指当事人信赖其与对方签订有效合同而产生的利益。对于信赖利益的损失，依民法一般原理应给当事人予以补偿，应承担缔约过失责任；若无缔约过失责任制度，则难以建立对信赖利益的保护制度，从而使当事人在缔约阶段的信赖利益失去法律保护。而违约责任则重在保护合同当事人的履行利益，所谓履行利益是指合同当事人基于合同的生效，实际履行后所获得的利益。合同生效后，对于债务人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定而使得债权人的履行利益得不到实现时，法律规定或当事人约定债务人对此应承担违约责任。
3、责任的性质不同。缔约过失责任具有法定性，它是基于法律的直接规定而产生的，不是以当事人之间的约定产生，并且缔约过失责任的责任形式也是法律规定，即赔偿损失，当事人不能任意选择。而违约责任具有约定性，这是合同法的意思自治原则的体现，当事人可以在合同中约定违约责任的形式，约定违约金及赔偿损失的数额、计算办法等；同时违约责任也具有一定的法定性，如它规定了定金罚则及约定的违约金不得过分高于实际损失赔偿额等。但，违约责任的性质更多的体现在约定性上。
4、责任发生的时间不同。缔约过失责任只产生在缔结合同过程中，包括合同成立；在这个过程中，因一方当事人的过错致使合同不能成立，即仍处在要约或承诺阶段，或合同虽已成立但因其合同标的不适法而无效，或因合同虽已成立但因其意思表示的不真实，法律行为不能发生法律效力而被撤销时，当事人已经为订立合同花费了一定的费用或为签订此合同而丧失了其他利益机会，这样立法上为平衡当事人的利益，对信赖利益的保护而创制了缔约过失责任制度。而违约责任只能发生在合同成立后且已生效，如合同已成立但不生效，此时并没有产生合同义务，因而不产生违约责任，只能产生缔约过失责任。合同生效后，债务人开始履行义务，如对合同义务的不履行或履行不符合约定，此时才产生违约责任。
5、归责原则不同。缔约过失责任的归责原则应该是过错责任原则，即当事人在订立合同过程中因合同未成立、合同无效或合同被撤销，致使对方信赖利益损失时，应以其过错作为确定责任的要件及确定责任范围的依据。这里包括两层含义：一方面，过错责任原则要求以主观过错作为过错方承担缔约过失责任的构成要件，即确定其承担缔约过失责任不仅要有违反先合同义务的行为致使对方信赖利益的损失，而且缔约方主观上有过错；另一方面，这种过错必须与信赖利益的损失之间有因果关系，以此来确定缔约过失责任的范围。违约责任的归责原则是严格责任原则，[13]即违反合同义务的当事人无论主观上有无过错，均应承担违约责任的归责原则。严格责任原则作为违约责任的归责原则已得到国内学者的普遍认可。[14]立法上在合同法第107条将该原则予以确立。同时，对于某些有名合同规定适用过错责任，如合同法第189条、第191、第320条、第374条、第406条、第425条等，这样形成以严格责任原则为主导，过错责任原则为例外和补充的格局。[15]
6、构成要件不同。归责原则的不同决定了它们的构成要件不同。缔约过失责任的构成要件主要有：（1）当事人双方必须有缔约行为，即这种行为发生在合同订立阶段；（2）当事人一方必须违背依诚实信用原则所产的法定义务，即先合同义务；（3）主观上必须当事人一方有过错，包括故意和过失；（4）客观上须另一方当事人信赖利益受到损失；（5）当事人主观上的过错与另一方当事人信赖利益的损失之间须有因果关系。上述五个条件须同时具备，才能构成缔约过失责任。违约责任的构成要件分为一般构成要件与特殊构成要件，对于一般构成要件目前学界有不同观点，有一要件说、两要件说、三要件说、四要件说。[16]我认为，违约责任的构成要件只有一个，即违约行为，只要当事人一方有违约行为，不履行合同义务或履行合同义务不符合约定就应当承担违约责任。违约责任的特殊构成要件因违约责任形式的不同而有所差异，如损害赔偿责任的构成要件有：①违约行为；②损害事实；③违约行为与损害事实之间要有因果关系。
7、行为形态不同。对缔约过失责任构成要件中的缔约过失行为的研究，梁慧星先生，王利明先生，崔建远先生对此有较完善的论述，归结起来大致有以下几种：（1）假借订立合同，恶意进行磋商（见合同法第42条第1款）；（2）欺诈缔约，即故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或提供虚假情况（见合同法第42条第2款）；（3）违反人格及人格尊严等违背诚实信用原则的缔约行为（见合同法第42条第3款）；（4）擅自变更，撤回要约；（5）违反初步的协议或意向协议或许诺；（6）泄露或不正当地使用商业秘密；（7）订立合同中未尽保护义务而侵害对方人身权、财产权的行为；（8）违反禁止强制订约的义务；（9）缔约之际未尽通知、保密义务等给对方造成损失的缔约过失行为；（10）因一方过错使合同不能成立的行为；（11）因一方违反法律、法规致使合同无效的行为；（12）因一方过错使合同变更后无效的行为；（13）因一方过错使合同被撤销的行为；（14）合同不被追认的无效行为；（15）无权代理而订立合同的行为等。违约行为形态不同学者划分不同 [17] ，有学者将违约行为分为预期违约和实际违约，实际违约又分为不履行合同义务和履行合同义务不符合约定。不履行合同义务又可分为履行不能和拒绝履行。履行义务不符合约定又分为迟延履行、瑕疵给付与提前履行等。[18]
8、责任形式不同。缔约过失责任的责任形式只能是赔偿损失，依合同法第42条的规定，当事人在订立合同过程中给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。违约责任的责任形式则很多，合同法在第七章违约责任中主要规定了如下几种责任形式：①继续履行；②采取补救措施；③赔偿损失；④支付违约金；⑤定金罚则；同时，在“合同履行”一章中的第63条规定了针对执行政府定价或政府指导价的合同的价格制裁的违约责任形式。
9、赔偿损失的范围不同。缔约过失责任的赔偿的是信赖利益的损失，既包括因他方的缔约过失而导致信赖人的直接财产的减少，如费用的支出，也包括信赖人的财产应当增加而未增加的利益，信赖合同有效而失去的某种应得到的机会。当然，这些利益表现是在缔约时可以预见的范围之内。赔偿应以过错责任原则为依据，适用完全赔偿原则。信赖利益赔偿的结果是使当事人达到合同未曾发生时的状态。违约责任赔偿的是履行利益的损失，即合同成立且生效后，而违约方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定时给非违约方造成的损失，履行利益赔偿的结果是使当事人达到合同完全履行时的状态。一般而言，相比较违约责任赔偿的范围要比缔约过失责任赔偿范围大。对于赔偿的计算办法、数额等，违约责任可以通过双方当事人协商，也可事前达成合意，但缔约过失的损害赔偿则不能合意事先达成。
10、免（减轻）责事由不同。缔约过失责任没有免责事由，在缔约过程中只有双方人存在混合过错的情况下才存在减轻责任的可能，即双方在缔约过程都有过错造成了一方当事人的信赖利益的损失时，才可以减轻另一方的缔约过错责任。而违约责任中当合同双方当事人都存在违约时，就各自的违约行为对对方承担责任，可以相互折抵。当出现法定的免责事由或约定的免责事由时，违约方将免除承担法律责任。法定的免责事由主要是指合同法第117条规定的不可抗力，包括自然灾害、政府行为、社会异常事件等。约定的免责事由包括当事人在合同中约定的免责条款和约定的不可抗力的范围，约定的不可抗力条款是对法定不可抗力条款的补充与细化。
总之，通过上述的简单比较，可以看出缔约过失责任与违约责任是完全性质不同的两种民事责任。对这两种民事责任作本质上的认识，有利于充分保护缔约当事人及合同当事人的民事权益，尤其在司法实践中具有重要的现实意义。
参考文献：
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[15][16][18]邢颖著，见前，第53页、第39页、第73—75页。
[17]王利明、崔建远著，见前，第583—589页；陈小君著，见前，第240—241页。
国务院西部开发办、水利部、国家计委联合印发《西部地区水利发展规划纲要》
国务院西部开发办、水利部、国家计委
国务院西部开发办、水利部、国家计委联合印发《西部地区水利发展规划纲要》
日前，国务院西部开发办、水利部、国家计委联合印发了《西部地区水利发展规划纲要》，并要求西部地区有关省（自治区、直辖市）结合各地实际，抓紧落实。
为贯彻落实党中央、国务院关于实施西部大开发的战略决策，加快西部地区水利发展，我部根据西部地区的具体情况，重点围绕西部地区水利基础设施建设及水资源的合理开发、优化配置、全面节约、高效利用、有效保护和综合治理，在调查研究、多方面论证和征求有关部门、西部省（自治区、直辖市）及专家意见的基础上，组织制订了《西部地区水利发展规划纲要》，提出了今后一段时期西部地区水利发展的总体思路、目标任务、建设重点和政策措施。
西部地区水利发展规划纲要
一、西部地区水利发展规划纲要综合要点
西部地区水利发展是关系我国实施西部大开发战略全局的重大问题。按照中央的统一部署，水利部根据西部地区的具体情况，重点围绕西部水利基础设施建设和水资源的合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理，经过调查研究和多方面论证，在征求国务院有关部门和专家意见的基础上，组织提出了《西部地区水利发展规划纲要》。
（一）水利在西部大开发中具有十分重要的战略地位
西部地区水土资源极不均衡,西北地区水少土多，西南地区水多土少，自然条件有很大不同，生态环境都很脆弱。西北地区干旱少雨，年均水资源总量为2344亿立方米，仅占全国总量的8％，可利用量不足1200亿立方米。特殊的地理和气候条件，加上社会经济的迅速发展，人口的急剧增加，致使西北地区水资源紧缺的矛盾日益突出，生态环境严重恶化。西南地区是长江、珠江和怒江、澜沧江、雅鲁藏布江等江河的上游区，降雨丰沛，水系发育，年均水资源量12752亿立方米，可利用水资源量为3470亿立方米。水能资源极其丰富，可开发容量为2.67亿千瓦，占全国的70％。但西南山高谷深，地形地貌复杂，耕地少、质量差且较分散，客观上加大了水利基础设施建设和水资源开发利用的难度。
西部地区特定的自然地理条件决定了水资源在西部经济和社会发展进程中的极端重要性。由于自然、历史等多方面的原因，西部水利发展严重滞后，主要存在着水资源配置不合理、开发利用效率低、水土流失和水污染严重、抗御洪涝灾害的能力差等问题。水利已成为西部地区社会经济发展、生态环境改善的重要制约因素。加快西部水利发展在实施西部大开发中具有举足轻重的战略地位。
（二）西部地区水利发展的总体思路
为实现用5～10年时间使西部基础设施和生态环境建设有突破性进展的目标，提出西部水利发展的指导思想是：充分认识和把握西部水资源的特点和社会经济环境发展的趋势，认真贯彻中共中央十五届五中全会和九届人大四次会议精神，坚决实施中央关于西部大开发的战略，把水利建设放在西部基础设施建设的首位，以改善西部地区人民生活、生产条件为出发点，以保护和改善生态环境为根本点，以节约用水、提高水的利用效率和水资源合理开发与优化配置为重点，用现代水利的思路，全面规划，统筹兼顾，因地制宜，突出重点，加强水利基础设施建设，促进水资源综合开发与合理利用，以水资源的可持续利用保障西部经济和社会的可持续发展。
西部地区水利发展的主要任务是：合理开发和优化配置水资源，正确处理水利与发展经济和保护、改善生态环境的关系，促进人与自然和谐相处；解决人畜饮水困难问题;大力推行节水措施，加快以节水增效为重点的大型灌区更新改造和配套建设，调整产业结构，提高用水效率，努力建设节水型农业、节水型工业和节水型社会；抓紧主要江河控制性工程建设、病险水库除险加固和城市防洪工程建设；加强水土保持生态建设和水污染防治。
西部地区水利发展"十五"主要目标是：
--在水资源合理开发和科学配置方面，规划新增供水能力120亿立方米以上，其中城镇及工业供水能力新增68亿立方米，基本解决现有1300多万农村人口的饮水困难；
--在节水方面，强化节水与水资源高效利用，进一步提高工业用水重复利用率和农业用水效率，特别是西北地区农业用水不再增加，在现有灌溉面积中，发展节水灌溉面积3000万亩；
--在防洪减灾方面，提高主要城市和重点地区的防洪减灾能力，逐步建成区域防洪减灾体系，长江上游主要支流、珠江上游西江、黄河中游等重点河段堤防达到流域规划所确定的防洪标准，重点城市能防御50～100年一遇以上洪水，中等城市防御20～50年一遇洪水；
--在水土保持生态建设和水环境保护方面，初步遏制重点地区生态环境严重恶化的趋势，全区治理水土流失面积15万平方公里，工业废污水基本实现达标排放，城市集中污水处理率从现状的10%提高到40%，对塔里木河、黑河等流域生态严重恶化地区加快综合治理步伐，力争用3～5年左右时间见到明显成效；
--在水电开发方面，积极实施西电东送战略，规划新增水电装机容量1000万千瓦以上，其中水利系统新增水电装机400万千瓦，建设255个水电农村电气化县。
（三）总体布局和近期实施重点
西部地区水利建设要根据区域实际、流域特点和经济建设的需要，合理布局，加快步伐。在西北的河源区，以保护水资源、防止生态环境破坏为主，严禁毁林毁草开荒和过度放牧，适当发展灌溉草场和饲料基地；在黄河上中游区，加快建设干流水利枢纽工程，以节水为中心，深化改革、配套改造沿黄大型灌区，提高农业用水效率，重点治理多沙粗沙区的水土流失，加强中小流域综合治理，封山禁牧，依靠生态的自我修复能力，逐步恢复自然植被；在内陆河地区，加强流域水资源统一管理，统筹安排生活、生产和生态用水，对现有灌区进行以节水增效为中心的续建配套和更新改造，兴建必要的山区水库调控水资源，因地制宜地合并、改造、废弃平原水库，整治河道，积极实施区域调水工程，实施内陆河下游生态环境抢救工程。在西南山区，加大水土保持生态建设的力度，兴建必要的控制性枢纽，大力开发利用水能资源；在高原河谷坪坝地区，以蓄为主，蓄、引（调）、提相结合，加快水源工程建设的步伐，加强工农业及城市节水工程建设，加大水资源保护和水环境治理力度，提高重要城市防御洪水的能力；在盆地及低山丘陵区，适时兴建一批大中小型蓄引（调）提工程，加强城市防洪设施建设，加大水污染防治力度。
为加快西部地区水利建设，根据西部地区水资源特点和水利建设总体布局，近期在加快在建重点水利工程建设的同时，兴建一批事关西部地区经济社会发展全局的重要水利工程。一是农村人饮解困工程，力争在"十五"期间基本解决西部地区人畜饮水困难。二是实施远距离调水工程，解决西部重要城市和农业经济区水资源短缺问题，加快建设乌鲁木齐供水工程等区域性调水工程，抓紧西线南水北调等调水工程的前期工作。三是大型灌区节水改造工程，重点抓好宁蒙河套灌区、关中灌区、黑河流域灌区、塔里木河流域灌区、都江堰灌区等节水增效改造工程，开工建设四川大桥水库、贵州遵义、西藏满拉等灌区工程。四是江河治理重要工程，以防洪和水资源调控为主，对西部主要江河进行综合治理，加快建设岷江紫坪铺、右江百色、黄河沙坡头、嫩江尼尔基等水利枢纽工程，抓紧做好其他水利工程的前期工作。五是水土保持及绿洲生态建设工程，主要包括塔里木河、黑河生态抢救及综合治理工程，长江上游金沙江、嘉陵江坡面水土整治，黄河中游多沙粗沙区减沙工程，珠江南北盘江、红水河土地抢救工程。六是城市防洪与病险水库除险加固工程，保障成都、南宁、梧州、柳州、乌鲁木齐等重点防洪城市安全，"十五"期间力争完成现有大型和重要中型病险库的除险加固任务，提高水利设施的安全经济运行效益。
（四）政策措施
根据国务院关于实施西部大开发的若干政策措施，西部地区水利发展需要采取和进一步落实的主要政策措施有：一要加大水利建设资金的投入力度，真正形成社会对水利的多渠道投入机制。国家要加强对水利的投融资支持，建议给予西部水利建设政策性支持，加强东部对西部的支援与合作开发，加大中央财政对西部水利建设的支持力度，同时积极利用市场机制扩大水利建设资金的多渠道来源，鼓励社会资金投向西部水利。二要健全法律法规，实行依法治水。要完善流域及区域水法规体系，加强水行政执法力度，制订主要江河水权分配制度、水资源有偿使用制度、水资源配置方案、节水政策、水污染防治等法律法规，完善监督和处罚机制，实现水资源合理配置和有效监控管理。三要建立适应新形势的管理体制和运行机制，强化流域水资源统一管理，根据各地水资源条件，研究和探索城市水务一体化管理，把大型灌区管理体制改革和小型农村水利设施产权制度改革作为当前的一个重要突破口。四要完善水价机制和水价政策体系，充分发挥价格、税收政策的调节作用，改善西部水利投资环境。五要实行建设项目法人责任制、工程招投标制、工程质量监督管理制和项目生态环境监督管理制，提高水利建设工程质量，完善各类水利工程的运行管理机制。六要采取多种措施，努力为西部水利建设培养和输送高素质水利人才，充分运用现代科学技术和水利科技，依靠技术创新，提高水利的科技含量，加速西部水利发展进程。
二、西北地区水利发展规划纲要
（一）基本情况
1、自然地理特点
西北地区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙六省（区）。该区地域辽阔，国土面积428万平方公里，约占全国的44.5％，自然条件十分复杂，水土资源极不均衡。
（1）地形地貌复杂，土多水少。该区山脉、高原、沙漠、盆地相间分布，地区内差异很大，贺兰山以西为巨大的内陆盆地，东部则为千沟万壑的黄土高原，山区面积约占70％。河流湖泊较多，水量偏少。主要河流为黄河和西北内陆河。黄河流经青、甘、宁、蒙和陕西，内陆河主要有河西的疏勒河、黑河、石羊河和南疆的塔里木河，长江上游一些支流分布在青、甘、陕的南端，有少数河流流出境外。湖泊多分布在封闭半封闭的内陆盆地中，以咸水湖和盐湖为主，也有少量的淡水湖。全区多年平均水资源总量为2344亿立方米
[1]，仅占全国的8％，单位面积产水量为6.23万立方米/平方公里，仅为全国平均水平的21％。
（2）气候恶劣，降雨稀少。该区大部分位处欧亚大陆腹地，气候为温带、寒温带气候，光热资源丰富，干燥少雨，蒸发强烈，属于干旱半干旱地区。全区多年平均降雨量为235mm。
[1] 考虑到西北地区水资源的特点，报告中的数字未包括内蒙东部的嫩江、辽河流域情况，以下数字同。
除陕西南部年均降雨量大于600mm外，青海和甘肃及宁夏三省区的南部、陕西北部地区为400～600mm，青海和甘肃及宁夏三省区的中部、新疆北部地区为200～400mm，其它地区基本都在50～200mm之间，部分沙漠和戈壁地区甚至在10mm以下。降水年内分配不均，一般连续最大四个月降水占全年降水量的40～70％，干旱区达80％以上。全区多年平均蒸发量高达1000～3000mm之间。西北地区由于气候干旱少雨，西北风盛行，加之黄土高原分布面积广、厚度大，沙漠众多，自然植被以草为主，较为薄弱，因此，扬尘、扬沙以及沙尘暴天气时有发生，波及范围越来越大，是我国沙尘的主要来源地区之一。
（3）生态环境脆弱。特殊的地理和气候条件，加之人类活动不断增加，致使西北地区生态环境极度脆弱，人类生存条件十分恶劣。植被稀少，景观单一，缺少生态屏障；水土流失、荒漠化、土壤盐渍及酸化等土质退化现象以及草原退化、生物多样性减少等现象严重；水资源贫乏、水生态失调、河流断流、湖泊干涸普遍加重。生态环境整体呈不断恶化趋势。
2、社会经济特征
（1）资源优势明显。西北地区土地资源和矿产资源丰富，光照条件好。可利用的土地资源约13亿亩，占全国的1/3左右；现有耕地面积2.2亿亩，占全国的14％，人均耕地约2.19亩，是全国平均水平的1.9倍；可利用的草场面积约占全国的一半。该区成矿条件良好，已探明储量的90种矿产资源中,有20多种储量超过全国的一半，特别是石油、天然气、煤、有色金属开发潜力很大。农、林、牧、旅游资源丰富。青海、甘肃、新疆的水能资源在全国占有比较重要的位次。经过几十年的建设，基本形成煤、电、油、气等矿产资源加工和机械、电子为主的工业体系以及农牧业生产和加工基地。
（2）区位优势独特。西北地区地域广阔，人口众多，到1998年底，西北地区总人口为10035万人，约占全国的8％，其中非农业人口比例为16.7％。西北地区有新疆、宁夏、内蒙三个民族自治区，有20个少数民族，少数民族人口占全区总人口的18.3％。西北地区投资需求旺盛，劳动力资源丰富，土地价格较低，市场潜力巨大。该区在我国政治、经济、文化发展历史中占有重要地位，历史遗迹和文化景观众多，有利于吸引国内外投资者。该区边境线长达7500公里以上，与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古等8个周边国家接壤，具有沿边区位优势，有利于开展沿边贸易和经济技术合作。
（3）经济发展相对落后。西北地区经过新中国成立以来数十年的建设，已初步形成了能够基本自给的灌溉农业生产体系和资源粗加工型工业基础，城市和能源、水利、交通、通信等基础设施也都有了迅速的发展。但是，由于自然、历史等多方面原因，西北地区经济还不发达。1998年西北地区GDP占全国的5.2％，工业、农业总产值分别占全国的3.6％和7.0％，粮食产量占全国的7.8％，地方财政收入308亿元，人均地方财政收入只有307元，仅为全国人均地方财政收入的77％。西部地区经济和社会发展整体上落后于东中部地区，随着东中部经济的快速发展，差距有日益扩大的趋势。
（二）水利建设形势
1、水利建设成就
西北地区水利建设历史悠久，很早以前就修建了一些著名的水利工程，如陕西引北洛水的龙首渠、关中地区的郑白渠，吐鲁番盆地和哈密一带的坎儿井等。新中国成立以来，西北地区的水利建设取得了巨大的成就和显著的效益。到目前为止，西北地区共建成各类蓄、引、提水和地下水工程约40万处，年供水量达870多亿立方米，占全国总供水量的16%左右。水利设施为工农业生产和人民生活提供了基本的水源保障，解决了4054万人的饮水困难，约占饮水困难人口的82%；全区灌溉面积达1.33亿亩，其中农田有效灌溉面积达1.10亿亩，1998年人均粮食产量达415公斤；初步治理水土流失面积23万平方公里，占全地区水土流失面积的10%，八十年代以来,通过山水田林路综合治理，各种水土保持措施减少入黄河泥沙年平均3亿吨左右，减缓了下游河道淤积；建成大中小型水电站4000余处，装机容量超过700万千瓦，其中水利系统水电装机200万千瓦，建设农村水电初级电气化县95个。水利建设成就促进了西北地区经济社会全面发展，对生态环境保护起着重要的作用。
2、存在的主要问题
由于西北地区干旱缺水和水少地多的不利水土组合及脆弱的生态环境，加之人类在经济发展进程中对水土资源的不合理开发和利用、水利基础设施落后和管理粗放，特别是经济社会发展对用水量的需求不断增加，水利面临的问题仍然十分突出。
（1）水资源紧缺，分布不均，配置难度大
西北地区水资源总量2344亿立方米，水资源可利用量不足1200亿立方米。时空分布极不均匀：区域分布过于集中，仅新疆、青海两省区就占68％。对新疆而言，其西北部地区占全疆国土面积的50%，水资源量却占全疆水资源总量的93%，而其东南部地区50%的全疆国土面积水资源量仅为7%；时间分布差异明显，如夏秋季来水占全年来水的50～70%左右，春季来水仅占全年来水的20%左右，而春季灌溉需水占全年需水的35%左右。由于水少土多，水资源时空分布极为不均，水资源的开发利用难度大，加之缺少骨干性水资源调蓄配置工程以及盲目开荒、无序取水，管理粗放，水资源浪费严重，供需矛盾日益突出。目前尚有685万人饮水问题未解决，成为贫困地区脱贫致富的主要障碍。
（2）水土流失严重，水污染加剧，生态环境恶化
西北地区生态环境十分脆弱，水土流失是最主要的生态问题之一，黄土高原地区水土流失面积达45.4万平方公里，占该地区总面积的70％以上。全国难以利用的沙漠、戈壁、裸岩以及水土流失面积西北占了80％。西北内陆河地区面积约290万平方公里，绿洲面积仅10多万平方公里。人类活动的不断加剧，水土资源的不合理开发利用，生态用水得不到满足，缺口达220亿立方米，导致土壤沙化、草场退化、绿洲萎缩、湖泊干枯、荒漠面积扩大、土壤盐渍化、水的矿化度高等问题日益严重。最典型的如新疆的塔里木河、河西走廊的黑河和石羊河均出现了下游断流、尾闾湖泊干涸、植被衰退、风沙频繁等突出的生态问题。同时一些河段和湖泊水体污染加重的趋势也进一步加剧了水环境和生态环境的恶化。
（3）水利工程薄弱，防洪标准低，农田基本建设严重滞后
西北地区骨干水利工程较少，使有限的水资源得不到有效开发和科学配置。防洪等基础设施缺乏，重要城市和宁蒙河套等重要河段的防洪设施不能防御标准以内洪水。已建水利工程配套程度差，年久失修，尚有1150座病险水库未及时除险加固，严重威胁经济发展和人民生命财产安全。西海固等干旱边远地区，由于缺少必要的水利设施，不仅生产用水受到严重影响，连生活用水也难以保障。
（4）管理水平落后，用水效率较低，上下游、地区间用水矛盾突出
西北地区由于生产手段落后、工程不配套、市场经济意识淡薄，管理粗放，在水资源十分紧缺的情况下，农业灌溉、工业生产用水效率低、水浪费的现象非常严重。西北地区农业灌溉亩均用水590立方米，灌溉定额普遍高于全国平均水平，工业万元产值用水量128立方米，也高于中东部一些地区。
3、西北开发必须把水利放在突出位置
气候干旱，降水稀少，水资源贫乏，时空分布不均，开发利用难度大，水利建设滞后是西北地区生态环境脆弱、经济文化落后、贫困人口集中的重要原因。西北地区特定的自然地理条件决定了水在其经济社会发展中的极端重要性。有水一片绿，无水一片荒。实践证明,水利建设为改善西北地区人民生产与生活条件、促进地区经济社会发展、改善生态环境发挥了巨大作用，为西北地区经济社会发展和提高人民生活水平提供了根本保障。目前区内水利基础较好的关中平原、宁蒙河套灌区、新疆绿洲、青海湟水谷地、甘肃黄河谷地等地区，既是该区域经济发展的中心区，也是环境较好的"塞北江南"。而水利设施差的干旱缺水地区往往是生态环境恶劣，经济贫困的地区，甚至生存都很困难。严重的缺水，使得西北地区的土地资源优势不能充分发挥，工业和城市生活用水也得不到保证，河流上下游、左右岸、地区间、行业间用水矛盾日趋突出，生态环境急剧恶化。
随着西部大开发战略的实施，经济发展将加快，人口压力会加大，生活质量需提高，生态环境要改善，对水的需求将越来越大。西北地区的水利建设滞后与管理落后，水资源和自然资源的开发利用与生态环境保护的矛盾将更加尖锐。水利将面临更加严峻的形势和挑战。因此，实施西部大开发，必须把水利建设放在突出位置，因地制宜，根据不同地区和水资源分布条件，采取不同方针和措施，正确处理好水与经济发展和生态环境之间的关系，以改善生存条件，实现脱贫致富，保护生态环境，促进经济、社会、环境协调发展。
（三）水利建设的目标和任务
1、指导思想
认真贯彻中共中央十五届五中全会和九届人大四次会议精神，坚决实施中央关于西部大开发的战略，把解决水资源供需矛盾的根本出路立足于本区内部，以生态环境保护与建设为根本，以节水增效为重点，以水资源统一管理为手段，充分考虑当地经济发展布局和水资源条件，统筹规划，突出重点，加快建设，强化管理，逐步形成水资源合理开发、综合治理、科学配置、高效利用和有效保护的基本格局，为西北地区经济繁荣、社会稳定、民族团结和人民生活水平提高以及人口、资源、环境的协调发展提供支撑和保障。
2、基本原则
（1）坚持经济、社会、环境协调发展的原则。水资源的利用必须考虑经济效益，在水资源紧缺地区不宜再扩大耕地面积和发展耗水工业，坚持走节水高效农业和节水治污工业之路。同时，要把生态环境保护与建设作为水利建设的紧迫任务和重要内容，加强保护，加快建设，促进经济建设与生态环境协调发展。
（2）坚持节约保护与开发配置并重的原则。要把节约用水作为革命性措施放在优先位置来抓，兴建节水工程，转变用水方式，调整生产布局和产业结构，合理开发、科学配置水资源。
（3）坚持因地制宜、统筹规划、综合治理、突出重点的原则。根据西北地区自然条件和水资源特征，按照当地经济发展目标和布局，科学合理地制定水资源开发、利用、治理、节约、配置、保护规划，采取不同的方针政策发展具有西北特色的绿洲经济，加强水源区的生态保护。
（4）坚持加快建设与强化管理相结合的原则。水利工程要建管并重，加强工程建设和运行管理，提高投资效益和生产效率。采取法律、行政、经济手段，实现水资源统一规划，统一管理，根据当地水资源条件，探索城市水务一体化管理。
（5）坚持依法治水、按经济规律办事的原则。按照建立社会主义市场经济体制的要求加强水法制建设，深化水利投资体制改革，形成合理的水价机制，保证水利投资的稳定和工程管理的良性运行。
3、目标与任务
（1）立足本地区水资源的合理开发和科学配置，初步缓解重点地区的缺水矛盾
兴修一批水源工程和跨地区跨流域调水工程。"十五"期间，新增年供水能力40亿立方米，其中新增大中城市及工业供水能力18亿立方米，乡镇供水10亿立方米（日供水能力近300万吨），农业及生态环境用水12亿立方米；从2006到2015年，再新增供水能力62亿立方米，其中增加大中城市及工业供水能力30亿立方米，乡镇供水22亿立方米（日供水能力600万吨），农业及改善生态环境用水10亿立方米。合理配置生活、生产和生态用水，初步建立西北地区水资源合理配置的格局，基本形成大中城市较稳定的供水水源和城市供水系统，乡镇自来水普及率提高，绿洲、农牧业的生态环境得到保护，生态环境严重恶化地区的生态用水在一定程度上得到保证。
（2）强化节水与水资源高效利用，农业用水总量不再增加，初步建立节水型经济和节水型社会
大力发展节水农业。"十五"期间，在现有灌溉面积中发展节水灌溉面积2000万亩，使节水灌溉面积占有效灌溉面积的比例由目前的34%提高到50%，农业灌溉水的利用系数由0.43提高到0.46以上，水分生产率由0.75公斤/立方米提高到0.8公斤/立方米左右；到2015年，在已有灌溉面积中再新增节水灌溉面积2400万亩，使节水灌溉面积占有效灌溉面积的70%以上，灌溉水的利用系数达到0.50左右,水分生产率达到1.3公斤/立方米以上。在基本不增加灌溉用水量的基础上，通过节水和农业结构调整，结合在有条件的地方合理利用地下水，基本缓解重点灌区的缺水矛盾，使人均有效灌溉面积保持1亩左右；适度增加林草灌溉比例，"十五"期间发展草场灌溉面积500万亩，到2015年，灌溉林地和草场占灌溉面积的比例提高到25%左右，达2500万亩，使牧民人均拥有4亩灌溉草场。
开展工业及城市节水，建设节水型工业与节水型城市，到2015年工业用水的重复利用率达到70%，万元产值耗水量由现状的128立方米降低到58立方米左右。
（3）加强水土保持生态建设，在保护基础上治理，在治理中保护，初步遏制重点地区生态环境严重恶化的趋势
设立生态环境保护区，建设监测网络，加强生态环境的保护。"十五"期间治理水土流失面积8.4万平方公里，建成一批重点水土保持和绿洲生态建设工程。到2015年，西北重点地区水土保持生态环境建设初见成效，基本建立水土流失综合防护和监督执法体系，人为造成的水土流失基本得到控制，进一步减少入黄河泥沙。
对于塔里木河、黑河治理，要认真贯彻党中央、国务院有关指示精神，加大治理力度，强化管理措施，力争用五年左右时间使塔里木河、黑河等内陆河中下游重点地区生态恶化及河湖萎缩的趋势得到遏制和改善。
（4）注重中小河流综合治理与重点城市防洪建设，逐步提高防洪标准，减轻洪水灾害
采取综合措施，加快主要河流、河段防洪工程建设，基本消除现有大型和重要中型病险水库的隐患，提高重要河段、重点城市的防洪标准，保证重点地区、重要基础设施的防洪安全，减轻洪水灾害。力争2015年有防洪任务的城市和重点地区达到国家规定的防洪标准。
（5）以改善西部地区人民生活、生产条件为出发点，重视微型与小型水利水电工程建设，加强牧区水利建设，改善老少边穷地区人民生产生活条件
高度重视微型、小型农村水利工程建设，利用三～五年时间，通过集雨与开发利用当地水资源，解决目前685万人的饮水困难问题；到2015年，进一步提高人畜饮水的标准和质量。加强牧区水利建设，在水源相对较好的地方，建设人工草场，发展节水型灌溉，加快草库伦建设。结合中小河流的治理，开发中小水电资源，在水能资源丰富的山区建设100万千瓦中小水电站，努力提高西北地区农村电气化水平，解决500万人的无电、缺电问题。
（6）深化改革，加强管理，逐步实现传统水利向可持续发展水利、现代水利的转变
面对西部开发的紧迫任务，把深化改革、加强管理作为西北水利建设的一项重要任务，通过健全法制、改革体制、转变机制以及采取工程手段、行政手段、经济手段和科技手段的综合运用，实现水资源的统一管理、优化配置。以黑河和塔里木河为突破口，重点抓好内陆河流域管理体制建立和水资源统一开发利用管理办法（条例）制订等工作。在重视工程建设的同时，加强非工程建设；在重视工程措施的同时，加强工程管理，走现代水利、可持续发展水利之路。
（四）总体布局和近期建设重点
1、水利建设布局
根据西北地区区域、流域的特点和经济建设布局，按照黄河、长江等河源区，黄河上中游区，内陆河地区进行水利建设总体布局。
（1）河源区
主要指长江、黄河及其它一些主要河流河源区。这些地区海拔高，多为牧区，水利建设以改善当地生产生活条件、保护水资源、防止生态环境破坏为主。要尽快解决当地人畜饮水困难，积极发展小水电。严禁毁林开荒和过度放牧，制止对林草植被的破坏，改善退化严重的草场，适当发展灌溉草场和饲料基地，保护水源。
（2）黄河上中游区
包括青海、甘肃、宁夏、内蒙古西部及陕西东北部地区。结合黄河综合开发治理，以小流域为单元，治沟骨干工程与生物、耕作措施并重，集中力量，突出重点，加强多沙粗沙地区水土保持生态建设，改善生态环境、减少入黄河泥沙；加快建设黄河干流沙坡头水利枢纽工程及中游河段治理工程；以节水为中心对沿黄大型灌区进行续建配套和更新改造；改革用水制度，井渠结合，调整种植结构，缓解当地经济发展的用水矛盾；通过集雨等微小型水利工程建设，重点解决甘肃陇中、宁夏南部山区、晋陕蒙接壤区的人畜饮水困难；在有条件的支流兴建控制性水利枢纽工程和局部调水工程，科学配置水资源，解决局部地区缺水问题；兴建南水北调工程，增加黄河及西北地区的可供水量。
（3）内陆河地区
包括新疆塔河流域、甘肃河西走廊、内蒙西部和青海柴达木盆地。加强流域水资源统一管理，在统筹上、中、下游、各部门、各地区用水的基础上，认真做好水利规划，统一分配水量并严格执行分水方案。采取最严厉措施，禁止开荒增地、无序引水、大水漫灌。在源流区兴建必要的山区水库拦蓄调控水资源，因地制宜地合并、改造、废弃平原水库，减少蒸发造成的水资源浪费；中下游大力推行农业节水，调整农业结构、控制灌溉面积，进行灌区改造，提高用水效率，统筹安排生态环境用水。同时，积极实施区域调水工程，合理配置水资源，满足重要工业基地和城市发展用水需求。实施塔里木河、黑河下游生态环境抢救工程，通过中下游水量的统一调度和下游生态的保护恢复，遏止生态继续恶化的趋势。
2、近期水利建设的重点
按照西部大开发的要求，根据西北地区水利特点和水利建设总体布局，近期重点加快青海黑泉水库、甘肃引大入秦以及疏勒河开发、宁夏扶贫扬黄工程、陕西金盆供水等在建重点水利工程建设，加大投入力度，尽快建成发挥效益。在此基础上，积极创造条件，新建一批事关西北地区经济社会发展大局的重点水利工程。
（1）重点骨干水源工程
水资源调蓄工程：重点建设黄河沙坡头、嫩江尼尔基、绰勒等水利枢纽工程。抓紧其他必要的骨干水利枢纽工程前期工作。
区域调水工程：重点兴建乌鲁木齐供水工程，并做好其他必要的工程前期工作。加快南水北调工程的前期工作，尽快开工建设，实现黄河流域上中下游、南北方水资源的合理调配。
（2）节水与灌区改造
重点抓好新疆塔里木河、叶尔羌河灌区、甘肃河西走廊、扬黄灌区、宁夏卫宁、青铜峡引黄灌区，内蒙河套引黄灌区、陕西关中宝鸡峡灌区等大型灌区和部分重点中型灌区以节水增效为中心的续建配套和更新改造工作。在有条件的地方，通过井渠结合，合理利用地下水，形成地下、地表水资源的相互补充，统一利用，提高水资源利用效益。
（3）水土保持生态建设
重点开展黄河中上游多沙粗沙区的水土保持生态环境建设。在对水土流失严重地区加强保护的同时，治理皇甫川、无定河、延河、窟野河、孤山川及泾洛渭河上游等重点水土流失区；抓好子午岭、六盘山水土流失预防保护区的保护工作；做好晋陕蒙、晋陕豫接壤区两个国家级水土流失重点监督区的工作。
加快塔里木河、黑河综合整治工程前期工作，加强塔里木河、黑河下游、石羊河下游的综合治理和生态建设，优化配置水资源，解决恶劣地区生态用水问题。
加大陕西关中、甘肃兰州、宁夏银川、青海西宁、新疆乌鲁木齐等地区水污染治理和水资源保护力度，严格按照江河水体的功能区划和水环境容量，治本清源，清洁生产，实施污染物入河排污许总量控制，保护水资源。
（4）其它重点水利工程
在用水困难地区重点建设微小型水利工程，解决人畜饮水困难，提供基本生产生活保障。加快黄河宁蒙河段治理、三门峡库区返迁移民防洪安全设施、渭洛河下游治理等工程建设。完成现有重点病险水库的除险加固。
以上各类水利工程事关西北地区发展全局和人民生产生活，中央和地方都要加大投入，抓紧建设。其他地方小型水利工程，由地方负责建设。
（五）保障措施
1、做好规划
（1）抓紧编制西北水利发展总体规划、各地水利发展"十五"计划和2010年规划以及重点流域的综合治理、节水和大型灌区改造、水土保持生态建设等专项规划和南水北调西线工程规划。
（2）抓好水利建设项目的前期工作。西北地区水利建设前期工作基础十分薄弱，在做好规划的同时，必须抓紧做好重点水利建设项目的经济、技术和生态环境保护论证工作。对于已经论证成熟的项目，按照轻重缓急，尽快落实投资，早日建设。
（3）组织开展专题研究。围绕西北地区水资源的合理开发和科学配置、水土流失治理、防止土壤沙化和盐碱化、生态需水、节水技术经济政策、水价、水权、投资政策等一些重点、热点和难点问题开展专题研究。
2、加大投入
（1）加大中央对西北地区水利建设资金的投入力度。针对西北地区的特殊情况，增加中央财政投入用于水利建设的比例。西北地区水资源短缺，节水是战略重点，建议国家将节水工程和水土保持生态环境建设作为基本建设项目安排投资。
（2）制定特殊政策，扩大资金渠道。国家预算内基本建设资金和国家财政资金等方面的投资，都要把水利建设作为一项重要内容，统筹考虑、重点安排。建议国家设立专门的水利基础设施建设长期优惠政策性贷款（如延长还贷期限，降低贷款利率及采取财政贴息等），用于支持水利建设。扩大国外优惠贷款用于西北地区水利建设项目的比例。加强东部地区对西部地区的支援与合作开发。
（3）发挥自力更生的精神，加大各级地方政府对水利建设的投入力度。增加地方财政投资用于水利建设的比例，加大水利建设基金征收力度，分别工业、农业、城市及各不同行业的用水情况，研究水价形成机制，逐步提高水价，征收水资源费和水利工程维护费，对水利建设的投入做出长期安排；通过制定一系列地方性优惠政策，扩大资金来源，保证水利建设投资的稳定性和连续性。
（4）制定投资计划和资金使用管理办法，划分事权，分清职责。中央重点支持对国民经济全局有重大影响的重点骨干工程，跨省、跨流域的大型水资源配置和水资源综合开发利用工程，重点防洪工程；对重点地区水土保持工程，以节水为中心的大型灌区改造与续建配套及重点水利扶贫等项目投资，中央适当予以补助；对局部受益的防洪除涝、城市防洪、灌溉排水、河道整治、供水、水土保持、水资源保护、中小型水电建设等地方项目投资，以地方为主解决；为特定用户服务的经营型水利建设项目，由受益者按照流域和区域统一规划投资建设；改革微小型水利的投入机制，逐步建立以经营者和受益区群众为主体的多元化投入机制。
3、加强管理
（1）完善法规体系，加大执法力度。加强立法，健全完善水法规体系；加强以流域为单元的水资源的统一管理，建立流域统一管理的体制与机制，实行水资源的统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水质与水量，在此基础上，根据当地水资源条件，积极探索城市水务一体化管理；要加强需水管理，发展节水型产业，大力推进全面节水。
（2）实行水资源论证制度。重大经济建设项目用水要服从流域或区域水资源规划中对生活及重要生态环境用水的安排。要对重大经济建设项目的供水、用水、排水的可行性与合理性进行分析论证。立项前要征求水行政主管部门的意见。实施西部大开发建设的各类项目，要充分考虑当地水资源的承载能力，严禁建设高耗水、重污染的工业项目。严格制止经济建设项目在建设和开发过程中造成新的生态环境破坏。
（3）加强水利工程建设管理。实行工程建设项目法人责任制、招投标制和工程监理制，确保工程建设质量和投资效益。
（4）加强水利工程的运行管理。进行水利工程的产权制度改革，建立适应市场经济条件和西北地区特点的水管理体制，改变粗放的管理模式，落实管理经费，确保工程的良性运行，促进水资源高效利用和生态环境保护。
（5）加强西北地区水文、水资源和水土流失监测与监督工作，跟踪监督各项建设活动对西北地区生态环境和水资源的影响，对出现的新问题及时进行处理。
（6）发挥市场对水资源配置的基础作用。充分发挥水价对水资源合理利用的杠杆作用，调整水价，激活电价；抓紧制定水资源费征收管理办法；建立保护水资源、恢复生态环境的补偿机制，促进生态环境保护。对于事关全局和区域整体受益的水利工程建设和运行要建立特殊的财政支付机制。
4、重视科技
西北地区水利建设条件独特，在水利规划、设计、建设及管理中要充分发挥现代科学技术的作用，依靠技术创新，提高科技含量。充分利用各方面各部门的科研成果，广泛吸纳国内外已有的先进经验。加大发达地区对西北地区水利建设的科技和人才支持力度的同时，加强自身科技水平的提高和人才的培养。树立"以人为本"的思想，迎接知识经济的挑战。提高西部地区科技、教育水平，通过大力开展培训、交流、合作，建立西部地区高素质的水利建设与管理队伍，为西北地区水利现代化奠定人才基础。同时，制定吸引人才的优惠政策，积极创造良好的用人环境。
5、推进改革
西部开发对西北水利建设既是机遇也是挑战，要转变观念，深化改革，用新思路、新方法解决实际问题，处理好各种关系。通过改革，建立适应社会主义市场经济的水利投入机制和管理体制。大型灌区管理体制改革要作为当前体制改革的一个重要突破口。按照对水资源统一管理的要求，各地要积极探索城市水务管理体制改革。要积极推进水价改革，促进水资源的节约和优化配置。逐步规范水利行政事业性收费，加强工程维护管理，建立水利工程尤其是公益性水利工程的良性运行机制。鼓励集体、个人以多种方式建设和经营小型水利设施，调动各方面特别是农民群众投资兴修水利的积极性。
三、西南地区水利发展规划纲要
（一）基本情况
1、自然地理特点
西南地区包括川、渝、滇、黔、藏、桂六省（市、区），横跨青藏及云贵高原、四川盆地、广西丘陵和北部湾沿海，地势总体上西高东低，国土面积260多万平方公里，约占全国的27%。全区人口2.4亿，占全国总人口的20%，其中城镇非农业人口4034万人，约占总人口的17％。全区国境线长约8700公里，占全国的35％，广西海岸线长约1600公里。西南地区是我国重要的对外通道之一。
西南地区地理气候主要有以下特征：
（1）山地多、平原少，地形、地貌及地质条件复杂。地貌以山地和高原为主体，高原、高山、低谷和盆地相互交错分布，其中山地、丘陵、高原面积占90%左右，平原（包括河谷平原、坪坝及沿海平原）、盆地约占10%。喀斯特地貌发育，水土流失严重，山洪、泥石流、滑坡等山地灾害频繁发生。
（2）耕地质量较差。耕地总面积2.06亿亩，人均耕地面积0.85亩，但大部分地区山高坡陡、地形破碎，耕地分散且坡耕地多、旱地多，土层薄，保水、保肥性差。
（3）雨量充沛，光热条件好，生物资源种类繁多。除青藏高原和局部地区外，大部分地区属亚热带和温带气候，气候温和，年平均气温约17～23℃，且年际变化不大，多年平均降雨量905毫米。一些平原和河谷地区，良好的光热条件对农业生产极为有利。动植物种类繁多，仅种子植物就有约2万种，占全国的2/3左右。
（4）矿产、地热、旅游等资源丰富。矿产种类齐全，储量丰富，磷、钒、钛、锡、铅、锌等矿产储量在国内乃至在世界上都占有重要地位。地热资源丰富，仅西藏地热显示点就有600余处，热泉出口温度多数接近或超过当地沸点。旅游资源富集，自然风光、人文景观、民族文化荟萃，特别是与水相关的旅游资源十分丰富。
2、社会经济特征
（1）经济发展相对落后。1998年西南地区GDP仅占全国的12%，人均GDP仅为全国平均值的62％，工业、农业总产值分别占全国的7.5%和15%。区域经济基础薄弱，1998年全区地方财政收入625亿元，人均258元，不及全国人均地方财政收入的2/3，而财政支出1151多亿元，需要国家财政补贴。特别是贵州省GDP仅占全国的1.1%，人均GDP只有全国平均水平的36%，人均地方财政收入179元，仅为全国平均的44%。
（2）民族众多，贫困人口比例大。主要少数民族有32个，人口达4400多万，占全国少数民族总人口的58%以上，是我国少数民族分布最多的地区之一。全区有2/5的县为贫困县，人均收入低于500元的贫困人口为1030万人，农村人均年纯收入只有全国平均水平的77%，其中，西藏、贵州、云南仅分别相当于全国平均水平的57%、62%和64%。
（3）交通不便，城市化程度低，文化教育发展相对落后。由于受历史、自然地理环境和经济社会等诸多因素影响，西南地区交通基础设施较为薄弱，公路网密度仅为东部地区的五分之一，铁路、民航客货运输紧张，运力不足，内河航运的潜力尚未发挥。1998年西南地区的城市化率仅为17％（按城镇非农业人口占全区总人口的比例计），比全国平均水平低8个百分点，城市密度每万平方公里仅0.33个，比全国平均城市密度低一半以上。由于城镇少、规模小、经济实力弱、技术水平低，对区域经济影响和带动作用小。
（4）经济结构不合理，粮食不能自给。西南地区是主要的农业区域，但农业产值和效益较低；工业产业结构老化，品种单一，整体结构失衡；第三产业占GDP的比重低于东部发达地区的水平。由于耕地质量差，灌溉率低，单产低，大部分地区粮食不能自给。1998年全区人均粮食产量为358公斤，滇黔两省仅为300～320公斤。1998年全区调入粮食373万吨。特别是一些贫困山区，基本农田少，粮食供应困难。
3、水资源特征
（1）降水丰沛、暴雨集中，时空分布不均。西南地区多年平均降水量为905毫米，除西藏多年平均降水量为594毫米、广西为1550毫米外，其它省（市）年均降水量均在1000～1200毫米左右。降雨地区分布不均，川西山地、岷江中游、大巴山、桂北山地、桂南沿海等均为暴雨中心，滇南、滇西南、桂东南、藏东南等局部地区年均降水量达2000毫米以上，四川盆地腹地、滇中坪坝区年均降水量不足800毫米，西藏日喀则地区不足400毫米，藏北高原局部地区仅为100～200毫米。降水年内分布不均，5～10月降水量约占全年总降水量的70～80%左右，冬季降水量不足5%，多发生春旱。
（2）水资源总量大，地区分布严重不均。西南地区河流众多，是长江、珠江和怒江、澜沧江、雅鲁藏布江、元江等河流的上游水源区，长江流域46%、珠江流域64%的水量均源于西南地区。全区水资源总量达12752亿立方米，占全国水资源总量的46%，人均和亩均水资源占有量为全国平均的2.3倍和3.1倍。但水资源区域分布严重不均，大部分水量主要集中在长江、珠江、澜沧江、雅鲁藏布江等几条大江河上，滇西和藏南诸河水量较为丰富，局部地区年径流深高达4000毫米以上，而藏西和藏北、四川盆地腹部、金沙江干热河谷、滇中、黔中等地区水资源较少，藏西诸河年径流深不足50毫米。考虑工程建设的可能性、当地用水和外流域调水的需要，西南地区可利用水资源量约为3470亿立方米，而现状用水量仅795亿立方米，分别占水资源总量和可利用水资源量的6.2%和23％。
（3）水能及内河航运开发潜力大。西南地区河流水量充沛，流量稳定，水量相对集中且落差大，水能资源极其丰富，而且大部分水电资源开发具有淹没损失小、技术经济指标优越等优点，是西南地区极具开发潜力的优势资源。全区水能资源理论蕴藏量为4.90亿千瓦，可开发量为2.67亿千瓦，均占全国的70%。中小水电资源可开发量为6552万千瓦，占水电可开发量的24.5%。金沙江、雅砻江、大渡河、红水河、乌江、澜沧江等河流是我国重要的水电能源开发基地。西南地区河流众多，水运资源丰富，具备进一步发展内河航运的条件，特别是长江、珠江水运主通道具有通江达海优势，是我国综合运输网的重要组成部分。
（4）水资源开发利用难度大。西南地区山高沟深，河流切割严重，地形破碎，地质条件复杂，部分地区喀斯特地貌发育（贵州、广西、云南、四川是我国石灰岩分布最集中的地区，喀斯特区域面积占全区总面积的30%），地表水渗漏严重，暗河众多，加上水资源时空分布不均，交通不便，工程受益区分散，造成水资源开发利用难度大，建设成本高。
西南地区的自然地理特点、水资源条件和社会经济特征决定了西南地区水利建设具有长期性、艰巨性和复杂性。水利建设滞后是该地区经济社会发展落后、贫困人口集中的重要原因之一。为了促进西南广大贫困地区脱贫致富和加强生态环境建设，促进该地区经济发展、民族团结、边防巩固、社会稳定，要把水利建设始终放在西南地区建设的突出位置。
（二）水利建设成就与主要问题
1、水利建设成就
新中国成立以来，西南地区水利事业得到了很大发展。截至1998年，共修建水利工程145万余处，年总供水量达795亿立方米（占可利用水资源量的23%），占全国总供水量的14%。建成大中小型水库2.1万座，总库容497亿立方米，占全国水库总库容的10%。兴建了一批大中型灌区，全区有效灌溉面积达7452万亩，灌溉用水量达364亿立方米。累计解决了6800万农村人口的饮水困难。修建堤防1.38万公里，保护人口1471万人、耕地面积2350万亩，防洪减灾能力显著提高。全区已建和在建的大中小型水电站12500余处，装机容量超过2300万千瓦，其中水利系统装机容量达858万千瓦，年发电量307亿千瓦小时。水利基础设施建设为工农业生产的发展和城乡人民生活水平的提高提供了基本保障。
2、存在的主要问题
（1）局部地区缺水严重
西南地区水资源分布与集中用水的地区和时间要求不匹配，经济相对发达、耕地集中的盆地和坪坝区降水量少，当地水资源缺乏，加之水源工程建设滞后，造成局部地区供水不足，缺水严重。主要表现在全区人均综合供水量不及全国人均供水量的3/4，边远山区农村还有640万人饮水困难，占全国农村饮水困难总人口的27%左右；耕地灌溉率较低，大部分农田只能靠天吃饭，重点农业区抗御干旱的能力普遍较低，特别是四川盆地、重庆西部、广西中西部、云南、贵州中部和西藏年楚河流域等地区缺水严重；城市缺水问题日渐突出，昆明、贵阳等城市目前缺水较为严重。造成局部地区缺水的原因：一是田高水低，居住分散，耕地分布零散，水资源开发利用困难，水利工程建设投资大，成本高；二是长期投入不足，水利建设严重滞后，现有水利工程以中小型为主、大型工程少，供水工程以引提水为主、蓄水工程特别是大型骨干调蓄工程少；三是水利工程建设标准低，工程配套不完善，病险隐患多，老化失修严重，达不到设计能力，不能充分发挥应有的效益；四是管理体制陈旧，管理粗放，部门和地区管理分割严重，水资源综合利用效益未能充分发挥；五是缺少系统全面的水利规划，水利前期工作薄弱。
（2）水土流失和局部地区水污染严重
西南地区山高坡陡，地表破碎，暴雨集中，强度大，导致水力侵蚀和重力侵蚀强烈，加之人类不合理的滥垦、滥伐等活动，更加剧了水土流失。目前宜治理的水土流失面积达50多万平方公里，特别是广大的石灰岩地区，地表水渗漏严重，成土速度极其缓慢，且土层浅薄，一经冲刷，极易出现"石漠化"现象，致使有限的生存空间更加恶化。水土流失每年向江河输送大量泥沙，导致水库和下游河湖淤积，蓄洪能力减弱，又加剧下游地区洪水威胁。
西南局部地区水污染问题日渐突出。长江、珠江上游地区由于工业和生活污水未经处理直接排入水域，致使江河湖库水质日趋恶化。长江上游干流攀枝花、重庆等城市附近江段已形成岸边污染带。四川每年有近15亿吨废污水未达标排放，近80%的河流、95%的水库水源遭到不同程度的污染。昆明的滇池、贵阳的南明河、四川的沱江、重庆的濑溪河、珠江上游北盘江、红水河等水环境恶化，问题均相当严重。
（3）抗御洪涝灾害的能力低
西南地区城镇基本沿江河谷地、坪坝和盆地布局，由于缺乏控制性防洪工程，已有防洪设施又不完善且标准低，江河防洪能力特别是城市防洪能力普遍偏低，洪涝灾害损失严重。1981年长江上游的岷江、沱江、嘉陵江发生大洪水，灾害波及四川和重庆119个县市。进入90年代以来，珠江上游的南宁、柳州、梧州和桂林等城市多次发生较为严重的洪灾，造成严重的经济损失。
山区暴雨洪水还往往诱发泥石流、滑坡、崩塌等山地灾害，造成较大的人员伤亡和财产损失，并引起交通堵塞、铁路中断等。如1981年四川、重庆多处山体和堆积物失去稳定，几十个县（区）发生滑坡、泥石流68800余处，农村受灾人数达40多万人，死亡397人，受灾面积达25万余亩，沙压石埋毁坏耕地11万亩。2000年4月，西藏发生了我国近百年来最大的易贡特大山体滑坡，滑坡堆积体达3亿立方米，阻断了易贡藏布江的水体下泄，导致当地交通、通信中断，3万亩农田、近万人受灾。
（4）水能资源开发滞后
由于受经济、技术、市场、投入、体制和机制等因素的影响，西南地区水能资源开发滞后，水能资源利用率还很低。至1998年西南地区已开发的水电装机容量仅为水能资源可开发量的8%。进入"九五"以来，新开工的大型水电装机规模仅有172万千瓦，比"八五"期间水电开工规模减少358万千瓦。到"九五"期末，西南地区水电在建装机规模将不足200万千瓦，比"八五"期末水电在建规模减少500万千瓦以上。
随着西南地区人口持续增长、经济社会快速发展和城市化进程加快，用水需求量将不断增加，局部地区的水供需矛盾将更加突出；废污水排放量将逐步增大；防洪保护区内的经济存量和增量、人口密度、公民财产将大幅度增长，洪灾损失将越来越大，对防洪的要求越来越高。因此，迫切需要加大水资源综合治理，合理开发，高效利用，优化配置，有效保护，加大水土流失治理力度，提高抗御水旱灾害的能力，大力开发水能资源，实施西电东送，促进区域经济发展。
（三）水利建设的目标和任务
1、指导思想
认真贯彻中共中央十五届五中全会和九届人大四次会议精神，坚决实施中央关于西部大开发的战略，把水利建设放在西南地区基础设施建设的突出位置，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理，科学制定并积极实施西南地区水利建设总体规划及流域综合规划，以改善西南地区人民的生活、生产条件为出发点，以解决人畜饮水、保护生态环境、开发水能资源和防洪减灾为重点，加强水利基础设施建设，为西南和中东部地区经济社会与环境协调发展提供支撑和保障。
2、基本原则
（1）坚持水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展的原则。西南水资源的开发利用要与国家和地区经济发展水平相适应。在加大西南地区水资源综合治理开发力度的同时，大力推行节约用水和水资源保护，加强水土保持生态环境建设。
（2）坚持提高水资源利用效率的原则。按照流域综合规划，统筹兼顾防洪、供水、灌溉、发电、航运、旅游等要求，充分发挥水资源的综合效益。
（3）坚持因地制宜，突出重点的原则。水利建设要大中小微结合、以中小型为主，优先安排除险加固、续建配套、挖潜改造和节水工程，同时开工建设一批事关全局的重点骨干控制性工程。
（4）坚持上下游统筹兼顾、协调发展的原则。妥善处理上下游、干支流，近期与远景的关系。兼顾西南和中东部地区的利益，实现东中西优势互补，谋求共同发展。
（5）坚持水利建设与扶贫解困相结合的原则。以改善贫困地区生活、生产条件为出发点，加强水利扶贫的力度，把解决人畜饮水困难、建设基本农田、防治水土流失等水利基础设施建设作为水利扶贫的重要内容。
（6）坚持水资源合理配置与强化水资源统一管理相结合的原则。强化流域水资源统一管理，运用法律、经济、科技等手段，切实解决好水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。
（7）坚持人与自然和谐共处的原则，加快防洪减灾体系建设。在加强西南地区重要城市防洪工程建设的同时，要给洪水留足出路，严禁侵占河道，保障经济发展和社会稳定。
（8）坚持以改革促发展的原则。深化水利电力体制改革，加快水电建设和电网建设，积极实施西电东送战略，实现全国电力资源的优化配置。
3、目标与任务
（1）通过水资源的合理开发、优化配置和高效利用，增强供水能力，提高水的利用效率，缓解重点城市和地区的水资源供需矛盾
"十五"期间，西南地区规划新增供水能力80～100亿立方米，总供水能力达到900亿立方米左右，其中增加城镇及工业供水能力50亿立方米。基本解决现有640多万农村人口的饮水困难。到2015年，供水能力达到1100～1200亿立方米，基本缓解重点地区的供需矛盾。进一步提高城乡人民生活饮水的质量。
大力推行节约用水措施，发展节水型农业、节水型工业，建设节水型城市。"十五"期间，灌溉水有效利用系数从现状的0.38提高到0.43左右，新增节水灌溉面积1000万亩，工业万元产值取用水量从现状的186立方米降低到110立方米左右，城市人均综合用水量控制在220升/日左右，到2015年，灌溉水有效利用系数提高到0.48左右，工业万元产值取用水量降低到60立方米左右，城市人均综合用水量控制在280升/日左右。
（2）加强农田水利建设，扩大耕地灌溉率，提高抗旱能力
"十五"期间，对重点大型灌区进行以节水为中心的续建配套、技术改造和体制改革，全区新增农田有效灌溉面积645万亩，有效灌溉面积达到8400万亩，发展集雨节灌等非常规灌溉面积500万亩。到2015年，再新增农田有效灌溉面积600万亩，全区有效灌溉面积达到9000万亩左右，再发展集雨节灌等非常规灌溉面积700万亩，进一步提高旱区的抗旱能力。发展雨养农业，调整种植结构，推广先进节水技术，提高粮食单产。
（3）提高主要城市和重点地区的防洪能力
"十五"期间，长江和珠江上游干支流的重点堤防达到流域规划所确定的标准；兴建一批防洪控制性枢纽工程，增加对洪水的调控能力；初步完成大型和重要中型病险水库的除险加固任务。成都、重庆、昆明、贵阳、拉萨、南宁、柳州、梧州、桂林等重点城市能防御50～100年一遇以上洪水。到2015年，中等城市能防御20～50年一遇洪水，初步形成以流域为单元、堤防和水库为主体、城市防洪为重点、多种措施综合运用的区域防洪减灾保障格局。
（4）加强水土流失治理和水环境保护，初步遏制重点地区生态环境的恶化趋势
"十五"期间，以防治"石漠化"为重点，全区治理水土流失面积6.6万平方公里。要求工业废污水基本实现达标排放，城市集中污水处理率从现状的10%提高到40%。根据水功能区划，在实施入河排污总量控制的同时，加强污染源头防治，对生产技术工艺落后、污染严重的企业实行关、停、并、转，主要城市供水水源及滇池等重点保护区水质达到国家规定的标准。到2015年，再新增水土流失治理面积15万平方公里，重点地区水土保持生态建设取得实质性进展。城市污水集中处理率达到60%以上，江河湖库水质状况有明显好转，主要供水水源地的水质和重点旅游区的河湖水环境得到保护。
（5）积极开发利用水能资源，建设水电能源基地，实施西电东送战略
"十五"期间，新开工大型水电装机规模1000万千瓦以上，新增水电装机容量600万千瓦，其中水利系统新增水电装机容量300万千瓦，建成155个水电农村电气化县，建设（改造）地方农村电网，乡通电率达到95%以上。到2015年，争取西南地区水电装机容量达到5000万千瓦以上，再建成一批水电农村电气化县。
（6）深化改革，强化管理
通过健全法制、改革体制、完善机制，逐步建成权威、高效、协调的水资源统一管理体制和机制，探索城市水务统一管理。充分发挥价格的杠杆作用，建立合理水价体系。
（四）总体布局和建设重点
1、总体布局
根据西南地区自然条件和经济发展状况，按山区、高原河谷坪坝地区和盆地及低山丘陵区三个类型进行水利建设总体布局。
（1）山区
包括川西、渝东、滇西、黔桂岩溶山区及藏东南等。加大水土保持生态环境保护的力度，大力推行封山育林、退耕还林还草，整治坡耕地，重点控制石灰岩地区和土石山区的水土流失和生态环境破坏，加强山地灾害的预警和防治；通过集雨工程等微小型水利工程建设，重点解决分散山区人畜饮水困难和基本口粮田的抗旱问题，改善当地人民群众的生产生活条件；在有条件的地区，兴建必要的控制性枢纽，增加下游地区防洪和水资源的调蓄能力，同时开发利用水能资源，建设水电能源基地，实施西电东送；开发中小水电，巩固地方电网，建设水电农村电气化县，带动当地经济发展；加快三峡库区水利建设。
(2）高原河谷坪坝地区
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